（一）首部

1.判决书字号：北京市石景山区人民法院（2013）石行初字第23号判决书。

2.案由：拆迁答复纠纷。

3.诉讼双方
原告：杨某，北京市温馨居旅馆业主。
委托代理人：林松海，北京市万企律师事务所律师。
被告：北京市石景山区住房和城乡建设委员会，住所地：北京市石景山区八角西街66号。
法定代表人：肖某，男，主任。
委托代理人：石某，女，北京市石景山区住房和城乡建设委员会干部。
委托代理人：张秀山，北京颐合中鸿律师事务所律师。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：北京市石景山区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：史立新；代理审判员：刘伟；人民陪审员：毕惠兰。

6.审结时间：2013年9月11日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2013年1月16日，北京市石景山区住房和城乡建设委员会（以下简称区住建委）作出《关于杨某裁决申请的答复》（以下简称《拆迁答复》），内容为：杨某（北京市温馨居旅馆）：现就你向我委递交的裁决申请答复如下：经查，裁决申请中提及的房屋位于五里坨建设组团项目的拆迁范围内，拆迁人北京市土地整理储备中心石景山区分中心按照《中华人民共和国土地管理法》《北京市建设征地补偿安置办法》等规定，已与被拆迁人北京兴盛恒泰投资管理公司达成货币补偿协议。按照《北京市城市房屋拆迁裁决程序规定》第四条第（一）项“当事人已签订补偿安置协议的”不予受理裁决的规定，对你提出的裁决申请不予受理。对你在裁决申请中提出的请求事项，建议按照承租合同与承租方北京兴盛恒泰投资管理公司进行协商，或通过司法途径解决。特此答复。

2.原告诉称
2013年1月16日，区住建委作出《拆迁答复》，原告不服该《拆迁答复》提起行政复议。2013年5月24日，原告收到北京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）作出的维持区住建委《拆迁答复》的行政复议决定。原告认为被告的《拆迁答复》违反了《城市房屋拆迁管理条例》《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》及相关法律规定，侵犯了原告的合法权益，依法应当撤销。具体事实和理由如下：第一，《拆迁答复》应当适用《城市房屋拆迁管理条例》相关规定，而不应依据《北京市建设征地补偿安置办法》，属适用法律法规错误。第二，原告作为承租人，是适格的拆迁当事人，有权申请行政裁决，被告不受理原告裁决申请是错误的。第三，区住建委未在五日内书面告知原告不予受理决定，程序违法。综上所述，被告在程序和实体上都存在严重违法情形，故诉至法院。诉讼请求：（1）依法撤销区住建委于2013年1月16日作出的《拆迁答复》，并责令被告对原告提出的裁决申请履行法定职责；（2）被告承担本案诉讼费用。

3.被告辩称
被告对杨某作出的《拆迁答复》认定事实清楚，证据确凿，程序合法。并且，针对该《拆迁答复》杨某曾向市住建委提出复议申请，市住建委于2013年5月23日作出维持该《拆迁答复》的复议决定。故请求法院驳回原告的诉讼请求。

（三）事实和证据
北京市石景山区人民法院经公开审理查明：2002年12月21日，原北京市石景山五里坨水泥制品厂系由五里坨村发起设立的集体所有制企业，资产属于北京市石景山区五里坨农工商联合公司所有。水泥制品厂于2010年12月31日注销。北京市石景山区五里坨农工商联合公司（现改制为北京兴盛恒泰投资管理公司）同杨某签订协议，约定水泥制品厂将五里坨336车站南侧房屋租给杨某使用，租赁期限为2003年1月1日至2008年1月1日。双方履约至合同期满。2008年12月31日，原水泥制品厂又与杨某签订租赁合同，约定将该处房屋租赁给杨某使用，租赁期限为2009年1月1日至2010年12月31日。
2009年12月2日，北京市土地整理储备中心、北京市土地整理储备中心石景山区分中心共同取得京建石拆许字［2009］第226号房屋拆迁许可证（该许可证注明的拆迁期限为2009年12月12日至2010年12月11日，后经多次续证，有效期延至2013年12月11日），进行五里坨建设组团02地块土地一级开发建设拆迁工作，杨某承租的房屋在拆迁范围内。2010年1月8日，北京市土地整理储备中心石景山区分中心与北京兴盛恒泰投资管理公司（即杨某承租房屋的现所有权人）签订《集体土地征地地上物拆除补偿协议》，本案涉及的房屋位于上述补偿范围内。
2010年3月13日，原水泥制品厂向杨某发出另选经营场所，做好搬迁准备的《通知》。此后杨某的租金交至2010年6月，其余租金因拆迁腾房等纠纷，未予交纳。后北京兴盛恒泰投资管理公司在法院提起民事诉讼，要求杨某腾退承租房屋、支付租金、使用费等。法院于2012年12月20日作出（2011）石民初字第4447号民事判决书，判令杨某腾退房屋，并支付2010年7月至2010年12月房屋租金、2011年1月至实际腾房时的房屋使用费。
2013年1月10日，杨某以北京市土地整理储备中心石景山区分中心、北京兴盛恒泰投资管理公司作为被申请人，向区住建委提出拆迁纠纷裁决申请。区住建委于2013年1月16日作出《拆迁答复》（即本案被诉行为），并于1月17日送达杨某。杨某不服提出行政复议，市住建委于2013年5月23日作出京建复字［2013］45号《行政复议决定书》，维持区住建委作出的答复。杨某不服，提起本案行政诉讼。
另查一，本案被告作出的《拆迁答复》中，未明确杨某是否为承租人。在庭审过程中，被告亦明确表示杨某提出裁决申请时，被告无法确定杨某是否为承租人。
另查二，被告于2013年9月10日作出《关于撤销对杨某裁决申请的答复的通知》，撤销了其于2013年1月16日作出的《拆迁答复》（即本案被诉行为）。原告收到上述通知后，坚持本案诉讼。
上述事实有下列证据证明：
（1）《拆迁纠纷裁决申请书》。
（2）《房屋租赁合同》两份。
（3）《房屋拆迁许可证》及续证。
（4）谈话记录。
（5）（2011）石民初字第4447号民事判决书。
（6）《石景山区五里坨建设组团土地一级开发项目北京兴盛恒泰投资管理公司集体土地征地地上物拆除补偿协议》。
（7）《说明》一份。
（8）告知杨某领取《关于杨某裁决申请的答复》的短信平台记录截图。
（9）京建复字［2013］45号《行政复议决定书》。
（10）拆迁公示（2009年6月）。

（四）判案理由
北京市石景山区人民法院经审理认为：根据《城市房屋拆迁管理条例》规定，被告具有对拆迁纠纷进行裁决的法定职责。本案中，原告以承租人身份向被告提出拆迁裁决申请，被告在诉讼过程中未提供证据证明其对原告是否为承租人进行审查核实，以确认原告是否为拆迁当事人，即以“当事人已签订补偿安置协议”为由，作出对原告提出的裁决申请不予受理的答复，属认定事实不清，主要证据不足，应予撤销。由于被告在本案诉讼过程中已自行撤销《拆迁答复》，即被诉行为已被被告改变，不具有可撤销内容，而原告坚持本案诉讼，故本院确认被告作出《拆迁答复》的行为违法。

（五）定案结论
北京市石景山区人民法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款之规定，判决确认被告北京市石景山区住房和城乡建设委员会于2013年1月16日作出的《拆迁答复》违法。同时判决被告北京市石景山区住房和城乡建设委员会于本判决生效后五个工作日内对原告杨某于2013年1月10日提出的《拆迁纠纷裁决申请书》重新履行法定职责。
案件受理费50元，由被告负担。

（六）解说
本案是一起房屋承租人申请政府房屋拆迁管理部门就拆迁租赁房屋的安置补偿问题进行拆迁裁决的案件。本案中需要明确的问题为，在拆迁租赁房屋的情况下，承租人是否有权提起拆迁裁决申请，以及此种拆迁裁决申请的限制条件。
1.承租人申请拆迁裁决的权利及内容
在涉及租赁房屋的拆迁问题中，涉及拆迁人、被拆迁人（产权人、出租人）及承租人三方的利益，是否需要将承租人的利益损失的补偿纳入到拆迁法律关系中解决存在争议。一种观点认为，承租人与出租人之间存在租赁合同关系，应通过民事途径解决。另一种观点认为，拆迁行为不仅影响了被拆迁人的利益，同样也影响了承租人的利益，因此承租人的利益损失应在拆迁法律关系中来解决。笔者认为，如果不在拆迁法律关系中对承租人提供补偿途径，而仅为其提供民事救济途径，则很难保证承租人的利益损失获得足额补偿。一般来说，从拆迁工作开始启动到被拆迁人（或承租人）腾退房屋往往经历较长时间，而承租人在此段期间内的经营或生活均会受到较大的负面影响，而此段期间由于承租人仍在使用房屋，则无法向出租人主张此段期间所遭受的不利影响损失。另外，由于拆迁属于“不可抗力”，并非因出租方主观错误导致租赁关系无法继续，承租人也很难向出租方要求损失赔偿。因此，在拆迁关系中解决承租人的利益损失问题具有合理性。
拆迁相关法律规定也赋予了承租人在拆迁法律关系中获得救济的权利，承租人可以依法提起拆迁裁决。《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）第十三条第二款规定：“拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。”第十六条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。”同时，由于承租人的地位特殊，《拆迁条例》也规定了承租人可以选择同出租方一起，双方协商解决相应的补偿纠纷，如《拆迁条例》第二十七条第一款规定：“拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的，或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿。”通过以上规定可以看出，拆迁租赁房屋的时候，针对承租人的损失补偿，承租人可以与出租方通过民事途径协商解决，也可以通过拆迁法律关系，由拆迁人、被拆迁人及承租人三方共同协商解决，如无法协商解决，则任一方均可向拆迁管理部门申请裁决。
一般说来，拆迁裁决的内容主要包括三个方面：一是被拆迁房屋的价值和补偿；二是因房屋拆迁造成的搬迁、临时安置的补偿；三是因房屋拆迁造成的停产、停业损失的补偿。而由于房屋租赁关系的属性，承租人只能就其中的后两个方面的内容申请拆迁裁决。
2.承租人提出拆迁裁决申请的条件
尽管房屋承租人可以申请拆迁裁决来获得救济，但承租人须符合一定的条件，并非所有承租人均可以获得此种救济。根据《拆迁条例》及《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的规定，拆迁人或被拆迁人提出房屋拆迁裁决申请时，必须证明自己具有拆迁当事人的身份。而在针对租赁房屋的拆迁纠纷中，承租人提出拆迁裁决申请亦应证明自己具有符合条件的承租人身份。而与该租赁关系相关的几个问题，是认定符合条件的承租人身份的关键：
（1）租赁关系的起始时间问题。租赁关系的起始时间必须在拆迁工作开始之前，即在政府拆迁管理部门发布“拆迁公告”告知拆迁范围、拆迁许可证等事项之前既已经存在。为承租人提供拆迁补偿救济的一个重要理由是拆迁是租赁关系中当事人不可预见的“不可抗力”，将导致承租人利益受损，而对于在拆迁范围确定后建立的房屋租赁关系中，承租人明知或应当知道拆迁事宜，因此其对自己利益将受到的影响也是“明知”或“应知的”，甚至可能存在投机的性质，故对于此种租赁关系不提供拆迁救济是合理的。《拆迁条例》第十二条第一款规定：“拆迁范围确定后，拆迁范围内的单位和个人不得进行下列活动：……（三）租赁房屋。”因此，在拆迁范围已经公布之后才租赁拆迁房屋的承租人的权益不应受到保护。如果出租方与承租方在拆迁工作开始之后才建立起租赁关系，则承租人此后不能凭借承租关系申请拆迁裁决，而应通过民事途径解决相应的纠纷。由于本案中杨某与原水泥制品厂签订租赁合同的时间早于拆迁工作的启动，因此该租赁关系未违反相应的法律、法规，符合拆迁救济的条件。
（2）承租人申请拆迁裁决的时间问题。由于租赁关系只能在租赁合同约定的期限内存续，因此承租人的身份亦具有时间限制。针对承租人提起裁决申请的时间问题存在不同的理解。一种观点认为，只要拆迁工作开始的时间点在承租期限内，则承租人可在拆迁许可证的有效期限之内任意时间，甚至承租关系已经结束后，提出拆迁裁决。另一种观点认为，不仅拆迁工作开始的时间点应在承租期限内，且承租人实际提出拆迁裁决的日期也应在承租期限内，同时该日期也应该在拆迁许可证的有效期限内。
笔者赞同前一种观点。从针对承租人安置补偿的性质来看，主要是为了弥补承租人在租赁关系存续期间内因拆迁问题的出现而在生产或生活方面受到的损失。在租赁期限结束之后，承租人虽然丧失了承租人的身份，但承租人因拆迁而在租赁关系存续期间内受到的损失并未得到补偿。该损失属于客观事实，不因租赁关系的结束、承租人身份的消失而消失。因此，在租赁关系结束后，在拆迁许可证的有效期内，承租人仍然可以提出裁决申请。
（3）租赁合同中针对拆迁纠纷的特别条款。在租赁合同中可能存在限制承租人参与拆迁补偿方面的条款，如约定将房屋拆迁作为租赁合同终止的条件，或明确约定房屋拆迁时，承租人不享有获得相关拆迁补偿的权利。承租人与拆迁人之间因拆迁补偿而产生的法律关系从本质上看仍属于民事法律关系，应由拆迁人与承租人协商解决，只是在双方无法协商解决的情况下，才由房屋拆迁管理部门介入并裁决。如果在合同中明确将房屋被纳入拆迁范围作为租赁合同终止的条件，或明确约定承租人不享有获得拆迁救济的权利，则属于承租人自愿放弃了相应的获得拆迁救济的民事权利，而申请行政裁决的权利作为依附于该民事权利的一项行政救济权利，亦不存在。
本案中，针对拆迁问题，房屋租赁合同仅约定“租期内，如遇国家征地政府城市规划建设规划使用时，甲方提前两个月通知乙方，合同终止”。该条款不能表明该租赁合同在拆迁出现时自动终止，因此该条款不能妨碍杨某获取拆迁救济的权利。
3.本案的处理情况分析
由前面分析可知，符合条件的房屋承租人可以提出拆迁裁决的申请。因此在处理申请人以承租人身份提出的裁决申请时，房屋拆迁管理部门应首先审查承租人身份是否符合要求。按照《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的精神，裁决的申请人应提出证据证明其具有拆迁当事人的身份，即作为申请人的承租人应承担举证责任，提供自己具有合法承租关系的法律依据，如租赁合同、法院民事判决书等，证明其在提出裁决申请时具有承租关系。政府拆迁管理部门应当重点核实在承租人提出裁决申请时，房屋租赁关系是否存在，如根据承租人提供的证据，判断不存在租赁关系、无法判断是否存在租赁关系或租赁关系在拆迁范围确定后才建立，则不应受理承租人的裁决申请。
在本案中，房屋拆迁管理部门在收到杨某以承租人身份提出的裁决申请后，应首先明确此案中拆迁“当事人”的范围，即杨某是否具有符合条件的承租人身份。房屋拆迁管理部门未做出此项事实查明的工作，而直接以拆迁“当事人已签订补偿安置协议”为由，不予受理该裁决申请，缺乏事实基础。法院据此认定被告的答复行为存在事实不清、证据不足的情况，应予撤销，是正确的。
（北京市石景山区人民法院　刘伟）