（一）首部

1.判决书字号：湖南省长沙市中级人民法院（1998）长中行初字第1号。

2.案由：不服行政处罚决定案。

3.诉讼双方
原告：D（中文姓名：达某），男，28岁，加拿大国籍，商人，深圳市莱英达集团湖南公司职员，原住615MEREDITH RD，现住长沙市开福区。
委托代理人：陈清觉，湖南百信律师事务所律师。
被告：长沙市公安局开福区分局。
法定代表人：肖某，局长。
委托代理人：杨某，该局法制办副主任。
委托代理人：刘某，该局干部。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：湖南省长沙市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张定湘；审判员范建军、段衡辉。

6.审结时间：1998年3月20日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：原告D（达某）经湖南省科技招商中心介绍，受聘到深圳莱英达集团湖南公司（下称莱英达公司）负责国际贸易工作，1997年10月23日，从北京入境到达长沙，住芙蓉宾馆，10月26日到达莱英达公司。当天，在洪山桥派出所达某填写了境外人员临时住宿登记表。同年11月26日，开福区分局到洪山桥派出所检查外事工作时，发现达某只办理了临时住宿登记手续，未在法定时间内到居住地公安机关办理居留证，已在长沙非法居留8天，违反了有关出入境管理的规定。开福区分局根据《〈中华人民共和国外国人入境出境管理法〉实施细则》第十六条、第四十二条之规定，给予达某罚款人民币4000元的处罚，同时开福区分局将达某的护照、外国人就业证予以扣留。

2.原告诉称：我到中国长沙合法工作，又到居住地开福区公安机关办理了合法居留手续，没有任何违法行为，却被扣留护照、就业许可证和健康证明，并被处以罚款。为维护我的合法权益，请求人民法院判令撤销被告所作的具体行政行为。

3.被告辩称：我局对原告暂扣护照等证件并处以罚款既有事实根据又有法律可依，为维护我局合法权益和法律尊严，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。

（三）事实和证据
湖南省长沙市中级人民法院经公开审理查明：原告达某经湖南省科技招商中心介绍，受聘到深圳莱英达集团湖南公司负责国际贸易工作。1997年10月21日，达某持职业（z）字签证从北京入境，10月23日到达长沙，住芙蓉宾馆。10月26日到达莱英达公司。当天，莱英达公司派邹某陪同达某到长沙公安局开福区分局洪山桥派出所办理有关手续，在洪山桥派出所达某填写了境外人员临时住宿登记表。同年11月26日，被告开福区分局到洪山桥派出所检查外事工作时，发现达某虽然办理了临时住宿登记，但未到开福区分局出入境管理科缴验证件，便委托洪山桥派出所通知达某到开福区分局缴验证件。11月28日下午，开福区分局干警在达某随莱英达公司邹某到开福区分局出入境管理科缴验证件时，发现达某只办理了临时住宿登记手续，未在法定时间内到居住地公安机关办理居留证，已在长沙非法居留了8天，且达某的健康证明已失效，当即向达某宣传了有关出入境管理法规，指出对于非法居留要接受处罚，并要求达某到指定医院进行健康检查。同时开福区分局将达某的护照、外国人就业证予以扣留。同年12月1日上午达某到指定医院作了健康检查，当天下午，达某将健康证明交给了开福区分局。长沙市公安局于12月1日对开福区分局扣留达某护照的行为书面请示湖南省公安厅出入境管理处，12月2日，湖南省公安厅出入境管理处出具意见：同意市局出入境管理处的意见，按有关规定，将达某的护照暂时予以扣留，待处理完后再退回，请市局严格依法办事。12月3日，开福区分局发给达某扣留护照的湘财长扣字0051452号湖南省暂时扣留财物收据。12月4日，在达某表示不要求听证的情况下，开福区分局作出了第9750号出入境管理处罚裁决，给予达某罚款人民币4000元的处罚。12月10日，达某向开福区分局缴纳了4000元的罚款。12月11日，开福区分局将达某的护照、外国人就业许可证、健康证明还给了达某。12月17日，原告达某补办了外国人临时居留证。
上述事实有下列证据证明：
1.长沙市公安局开福区分局第9750号出入境管理处罚裁决书。
2.长沙市公安局开福区分局出具的湘财长扣字0051452号湖南省暂时扣留财物收据。
3.深圳莱英达集团湖南公司与达某（DARCY NATHAN）签订的合同书。
4.长沙市公安局开福区分局出具的境外人员临时住宿登记表。
5.长沙市公安局开福区分局出具的湘财长罚字第079871号湖南省罚没款收据。
6.中华人民共和国劳动部出具的湘劳就字第（1997）055号外国人就业证。
7.达某的护照、健康证明书。
8.湘长企第97110号外国人临时居留证。
9.达某填报的外国人居留申请表。
10.最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部印发的《关于依法限制外国人和中国公民出境问题的若干规定的通知》（1987）公发16号。
11.《关于执行外国人入境管理法及实施细则的内部规定》。
12.达某的行政诉状及代理词和其他有关的证据。
13.被告的答辩状及其他相关的证据。
14.法院依法调查取得的证据。

（四）判案理由
长沙市中级人民法院认为：原告达某自1997年10月21日持职业（Z）字签证从北京入境，未按照中华人民共和国有关出入境管理法规的规定，在法定时间内到居住地公安机关办理外国人临时居留证，在中国长沙非法居留了8天，被告开福区分局根据《〈中华人民共和国外国人入境出境管理法〉实施细则》第十六条和第四十二条的规定作出第9750号出入境管理处罚裁决，给予原告达某罚款人民币4000元的处罚，事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。但被告开福区分局根据1987年3月10日（1987）公发10号《关于依法限制外国人和中国公民出境问题的若干规定》，扣留原告达某护照、外国人就业证和健康证明时，未发给原告达某扣留证件的证明，违反了法定程序，应予撤销。

（五）定案结论
长沙市中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项和第（二）项第三目的规定，判决如下：
1.维持长沙市公安局开福区分局1997年12月4日第9750号出入境管理处罚裁决。
2.撤销长沙市公安局开福区分局1997年11月28日扣留达某护照、外国人就业许可证和1997年12月1日扣留达某健康证明的具体行政行为（护照、就业证、健康证已发还）。
本案受理费170元，其他诉讼费700元，由达某负担522元，长沙市公安局开福区分局负担348元。

（六）解说
本案是一起较为典型的涉外行政诉讼案件。为了正确处理此案，法院在审理时认真审查了以下两个方面：
1.长沙市公安局开福区分局是否有权作出出入境管理处罚裁决。《中华人民共和国外国人入境出境管理法》第十三条规定：“外国人在中国居留，必须持有中国政府主管机关签发的身份证件或者居留证件……在中国居留的外国人，应当在规定的时间内到当地公安机关缴验证件。”《〈中华人民共和国外国人入境出境管理法〉实施细则》第十六条规定：“持标有D、E、X、J-1字签证的外国人，必须自入境之日起30日内到居住地市、县公安局办理外国人居留证或外国人临时居留证……”。原告达某自10月21日持职业（Z）字签证入境以来直到11月28日止，没有在法律规定的30日内办理居留证，非法居留了8天。显然，达某的行为明显违犯了上述法律的规定，应该接受公安机关的处罚。根据《〈中华人民共和国外国人入境出境管理法〉实施细则》第十六条规定，办理居留证和临时居留证的机关是居住地市、县公安局，并未明确说明分局可以办理。长沙市公安局开福区分局是否可以对外国人非法居留实施行政处罚呢?根据1996年11月20日长沙市公安局长公境（1996）6号《关于将部分“三资”企业管理权和涉外事（案）件查处权下放给分、县（市）局的通知》第五条规定：“……其他涉外事（案）件的查处权下放给各分、县（市）局，凡对境外人员实行警告、罚款、传唤的按属地原则由各分、县（市）局负责查处执行”。根据此规定，在本案中，长沙市公安局开福区分局对达某进行处罚是有法律依据的。
2.长沙市公安局开福区分局扣留原告达某的护照、外国人就业许可证、健康证，但未出具扣留证件的证明是违法的，应不予支持。根据1987年3月10日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部印发（1987）公发19号《关于依法限制外国人和中国公民出境问题的若干规定的通知》第三条第（三）项，“在限制外国人和中国公民出境时，可以采取以下办法：扣留当事人护照或其他有效出入境证件，但应在护照或其他出入境证件有效期内了结。同时发给本人扣留证件的证明”。本案中，达某从1997年10月21日从北京入境，至11月28日止，已经在中国境内非法居留了8天，开福区分局依照《中华人民共和国外国人出境入境管理法》第二十三条第（三）项的规定，认为达某非法居留尚未处理，不准其出境，并将达某护照和外国人就业许可证予以扣留，但同时未给达某出具扣留的证明，12月1日，达某将健康证交给公安局，公安局也未出具收据，直至12月3日才给达某开具扣留护照的收据，12月11日才将扣留证件全部还给达某。显然，这一做法是违法的。
（冷罗生）