（一）判决书字号
一审判决书：北京市海淀区人民法院（2010）海行初字第158号判决书。
二审判决书：北京市第一中级人民法院（2010）一中行终字第3561号。

（二）案由
不履行法定职责

（三）诉讼双方
上诉人（一审被告）北京市工商行政管理局海淀分局，住所地北京市海淀区倒座庙9号。
法定代表人刘某，局长。
委托代理人何某，男，北京市工商行政管理局海淀分局干部。
委托代理人马某，女，北京市工商行政管理局海淀分局干部。
被上诉人（一审原告）王某。
被上诉人（一审被告）北京市药品监督管理局海淀分局，住所地北京市海淀区蓝靛厂西路1号。
法定代表人徐某，局长。
委托代理人尹建林，北京市中济律师事务所律师。
委托代理人王某1，女，北京市药品监督管理局海淀分局干部。

（四）审级：二审。

（五）审判机关和审判组织
一审法院：北京市海淀区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：孟军红；人民陪审员：靳艺红、刘松庆。
二审法院：北京市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：梁菲；代理审判员：乔军、赵锋。

6．审结时间：
一审审结时间：2010年8月11日。
二审审结时间：2012年5月14日。

（一）一审诉辩主张
原告王某诉称，原告于2010年3月11日向海淀工商分局举报北京城乡贸易中心股份有限公司销售进口凯灵蜂胶胶囊的行为，违反了国家禁止性规定，要求依法查处。海淀工商分局收到举报材料后，以不归其管理为由将案件移送至海淀药监分局。海淀药监分局又以同样理由将案件移送至海淀工商分局。两被告互相推诿，拒不履行法定职责的行为已构成不作为违法。为维护原告的合法权利，特状告两被告，请求人民法院判令两被告履行法定职责，依法对城乡贸易中心销售违法商品的行为进行查处。
被告海淀工商分局辩称，海淀工商分局于2010年3月11日收到原告的举报材料，经调查核实，认为蜂胶作保健食品不属于海淀工商分局的管辖范围。经局长审批后，海淀工商分局于同年3月23日向原告送达了书面答复，同日，将案件线索移送海淀药监分局。据此，海淀工商分局已积极履行了法定职责，程序合法。另，海淀工商分局接到海淀药监分局移送函后，正在进一步调查核实中。综上所述，原告起诉不履行法定职责的理由不成立，恳请人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告海淀药监分局辩称，一、海淀药监分局按照法律规定全面、及时履行了法定职责，无行政不作为的事实。2010年3月23日，海淀工商分局将王某举报的材料移送至海淀药监分局。海淀药监分局在接到该案移送后，按照有关程序规定及时开展了各项调查工作，在发现案件不属于海淀药监分局法定监管职责后立即移送至原受理机关。海淀药监分局对原告举报案件在一个月内实施了各项具体行政行为，全面履行了法定职责；二、海淀药监分局及时将案件办理情况书面告知原告，积极履行了职责；三、对原告举报的案件予以行政处罚不属于海淀药监分局的法定职责。从原告提供的所购产品上看，标签未注明具有特定保健功能且无保健食品批准文号。按照相关规定，应认定为非保健食品，不属于海淀药监分局的法定职责范围。按照《关于进一步规范保健食品原料管理的通知》的规定，虽然蜂胶属于可用于保健食品的物品，但是该食品是否属于保健食品，不因蜂胶成分的存在而定性，应以《食品安全法》第五十一条和《保健食品注册管理办法（试行）》第二条的规定予以确定。故，原告所购产品不是法律规定的保健食品，海淀药监分局将案件移送工商机关是合法的；四、原告所购产品是按照非保健食品办理进口入关手续的，有关行政机关已经确定该产品不属于保健食品。综上，原告诉海淀药监分局不履行法定职责无法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。

（二）一审事实和证据
北京市海淀区人民法院经审理查明：
2009年11月9日，王某在城乡贸易中心购买了由澳大利亚进口的凯灵蜂胶胶囊两瓶，该产品的配料中包含天然蜂巢提取物，该产品在进口报关时以非保健食品办理了相关手续。原告认为城乡贸易中心销售上述胶囊的行为违反了国家禁止性规定，于2010年3月11日向海淀工商分局举报，要求依法查处。海淀工商分局认为凯灵蜂胶胶囊系保健食品，属于食品药品监督管理局的查处范围，于同年3月23日向王某送达了书面答复，并于当日将举报材料移送至海淀药监分局。海淀药监分局收到举报材料后，于3月29日进行了举报登记。3月31日，海淀药监分局对城乡贸易中心进行了现场检查，并制作现场检查笔录。4月13日，海淀药监分局就举报问题向王某进行调查，并制作调查笔录。经调查，海淀药监分局认为，凯灵蜂胶胶囊系普通食品，该案不属于其监管范围，于4月16日将案件移送至海淀工商分局，并于4月29日向王某送达举报办理告知书，告知其案件调查情况及移送情况。海淀工商分局收到移送函后，对该案进行进一步调查。王某认为，海淀工商分局与海淀药监分局互相推诿，拒不履行法定职责，遂向本院提起诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1、举报信；
2、进口凯灵蜂胶胶囊照片；
3、发票；
4、关于对王某举报的答复；
5、举报办理告知书；
6、不予立案审批表，证明海淀工商分局履行了对于举报不予立案的手续；
7、关于对王某举报的答复；
8、送达回证；
9、海淀工商分局案件移送函；
10、关于蜂胶等产品作为普通食品销售有关问题的请示；
11、海淀药监分局举报登记表；
14、海淀药监分局现场检查笔录；
15、海淀药监分局调查笔录；
16、原告所购产品包装照片；
17、进口货物报关单；
18、出入境检验检疫卫生证书。

（三）一审判案理由
行政机关应当依据法律、法规的规定履行相应职责。根据《食品安全法》第四条第三款的规定，国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。《食品安全法实施条例》第六十三条第三款规定，食品药品监督管理部门对声称具有特定保健功能的食品实行严格监管，具体办法由国务院另行制定。《流通环节食品安全监督管理办法》第四条规定，工商行政管理机关依照法律、法规和国务院规定的职责以及本办法的规定，对流通环节食品安全进行监督管理。《国家食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》第五条第（一）项规定，保健食品的监督管理由国家食品药品监督管理局负责，法律法规另有规定的从其规定。依据上述规定，被告海淀药监分局负有对本辖区内的保健食品进行监督管理的法定职责；被告海淀工商分局负有对本辖区内流通环节食品进行监督管理的法定职责，该食品范围指普通食品，不包括保健食品。
本案争议的焦点是两被告谁负有对原告举报的凯灵蜂胶胶囊进行监督管理的法定职责。根据两被告职权范围的划分，要解决上述争议焦点，必须先明确该产品的属性是保健食品还是普通食品。
首先，《食品安全法实施条例》第六十三条第三款规定，食品药品监督管理部门对声称具有特定保健功能的食品实行严格监管；《保健食品注册管理办法（试行）》第二条规定，保健食品是指声称具有特定保健功能或者以补充维生素、矿物质为目的的食品。根据上述规定，"声称具有特定保健功能"应当是认定是否为保健食品的主要特征。而这里的"特定保健功能"则在卫生部《关于调整保健食品功能受理和审批范围的通知》中有明确规定。本案中，凯灵蜂胶胶囊的外包装及标签上均未注明有此类"声称"，因此，该产品在形式上不符合保健食品的特征。
其次，根据《保健食品注册管理办法（试行）》第二十九条、第三十二条的规定，申请进口保健食品应当向国家食品药品监督管理局申报，准予注册的，向申请人颁发进口保健食品批准证书。本案涉及的凯灵蜂胶胶囊是进口产品，在办理入关手续时，该产品并未申报为进口保健食品，而是由相关行政机关以非保健食品审批进口。通过该行政许可，该产品已被列为非保健食品。
第三，根据卫生部发布的卫法监发[2002]51号《关于进一步规范保健食品原料管理的通知》、卫监督函[2007]274号《关于"黄芪"等物品不得作为普通食品原料使用的批复》、卫监督函[2009]326号《关于普通食品中有关原料问题的批复》、国家质检总局发布的质检食监函[2007]83号《关于食品中添加药物成分有关问题请示的回复》的内容，将蜂胶等物品列入《可用于保健食品的物品名单》，且明确了名单中所列物品仅限用于保健食品，不得作为普通食品原料使用。上述规定是针对普通食品在生产加工过程中所使用原料的限制性规定，是监督管理普通食品的标准性规定，并非针对保健食品而言。因此，不能因为本案涉及的凯灵蜂胶胶囊的配料中包含天然蜂巢提取物，或其名称中含有"蜂胶"字样就认定该产品系保健食品。
综上所述，本案涉及的凯灵蜂胶胶囊不符合认定为保健食品的相关规定，应当属于普通食品。因此，根据两被告法定职责的划分，被告海淀药监分局对该产品不负有监督管理职责，被告海淀工商分局对处在流通环节的该产品负有监督管理职责。故，原告认为被告海淀药监分局不履行法定职责的诉讼请求，缺乏法律依据，本院不予支持。
此外，根据《食品安全法》第八十条的规定，县级以上卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理，并及时进行答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当书面通知并移交有权处理的部门处理。
本案中，被告海淀工商分局虽然对原告举报的凯灵蜂胶胶囊的产品性质存疑，进而导致其将案件移送至海淀药监分局，但被告海淀工商分局自接到原告的举报材料后，依照法定程序进行了调查核实，并在接到被告海淀药监分局的移送函后，继续对案件进行调查核实，履行了相关程序，故其行为尚不构成不履行法定职责。因此，原告认为被告海淀工商分局不履行法定职责的诉讼请求，缺乏事实依据，本院亦不予支持。

（四）一审定案结论
北京市海淀区人民法院依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决如下：
驳回原告王某的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告王某负担（已交纳）。

上诉人（原审被告）上诉称：蜂胶应属于保健产品，不属于其管辖范围，一审判决对本案标的的定性不准确，职责划分不正确。