（一）首部

1、判决书字号：大埔县人民法院（2011）梅埔法行初字第1号行政判决书。

2、案由：镇政府行政确认

3、诉讼双方
原告范某1。
委托代理人罗云开，系广东法豪律师事务所律师。
被告大埔县青溪镇人民政府。
法定代表人刘某，该镇镇长。
委托代理人蔡俊典，系大埔县桃源镇法律服务所法律工作者。
委托代理人陈某2，系大埔县青溪镇林业工作站站长。
第三人范某2，男，43岁，汉族，大埔县青溪镇人，现住原籍。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：广东省大埔县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：刘伟宽；审判员：杨德才、郭小芳。

6.审结时间
审结时间：2011年11月14日。

（二）诉辩主张

1、被诉具体行政行为：2011年4月20日，大埔县清溪镇人民政府作出的青府行决字（2011）01号《林权争议处理决定书》，将争议的"武子湖"40亩林地使用权全部确认给范某2的具体行政行为。

2、原告诉称:被告所作的青府行决字（2011）01号《林权争议处理决定书》，是认定事实不清，证据不足，适用法律错误的行政行为。因为现原告与第三人范某2争议的座落于青溪镇溪口村高丰自然村小高陂武子湖娃子凹，争议的四至为：东至高一队山交界龙，南至娃子凹，西至窝，北至溪口村增丰村民小组水田，面积40亩。该争议地是1981年间国家落实林地管理责任制时，原生产队分给原告管理使用至今的山林地。第三人范某2提交的《自留山证》中其中一处自留山的小地名为"武子湖"楼子岗凹，四至是"楼子岗凹坑直出至田外至大坵田各龙直上至顶上龙"。该证所记载的地名与原告现在所管理耕作的林地的地名虽属同一"武子湖"山场，但两者的具体小地方名和方位四至是完全不同，虽然原告未做山林权证，是历史和政府造成的。政府不能违背长期耕种管理的客观事实，而将我耕作达31年之久的林地使用权确认给第三人。同时，被告所作的《林权争议处理决定书》适用法律错误，被告未按林木林地权属凭证四至清楚的应当以四至为准的有关规定，第三人范某2提供的《自留山证》所记载其中一处自留山的地名为"武子湖"楼子岗凹，面积2亩，已明确记载上述的四至，而不是现在争执的原告管理的四至范围。为此，请求依法撤销被告作的（2011）01号《林权争议处理决定书》。

3、被告辩称：本府作出的《林权争议处理决定书》认定事实清楚，证据充分，因为双方争议的林地都是"武子湖"属同一块林地，第三人范某2持有《自留山证》而原告无任何书面依据。本府所作的处理决定书程序合法，适用法律准确。请求依法审查并予以维持。
4、第三人述称：在1981年分山时，我父范仁亨分得山场为"小高陂"。直至2009年政府对"小高陂"进行开发，各户山林有一定补偿和租赁款，我才在家中找到我父的《自留山证》，才发现分到我家的"武子湖"山林被原告使用多年。现我要求政府处理还给我。对于政府的（2011）01号《林权争议处理决定书》我无意见。

（三）事实与证据
大埔县人民法院经公开审理查明：原告与第三人争执的林地座落于大埔县青溪镇溪口村小高陂山场，山上林地属高四村民小组，山下属高三村民小组耕地，其相邻的山场依次为娃子凹、肖屋地龙、楼子岗凹。2006年原告在争执地块开发种植密柚后，该村民小组其他村民均未提出异议。2009年大埔县国土资源局进行异地开发土地，把争执地周围的山场小高陂进行开垦，各村民先后领取了土地租金。2009年间，第三人范某2在家中找到编号为山证字第NO：0073710号《自留山证》，以此认为原告开发种植的山场属其家中的自留山，与原告协商归还山林权属未果后，向被告青溪镇人民政府申请裁决。青溪镇人民政府调取了范波亨的埔青林证字第NO：0003000号《青溪公社山林管理权证》，范建亨的埔青林证字第NO：0002997号《青溪公社山林管理权证》，并进行了调查和调解，调解不成，青溪镇人民政府于2010年6月4日作出处理决定，把争执的武子湖40亩林地中的18亩林地使用权确认给范某2。原告和第三人不服向大埔县人民政府申请复议，在复议期间，青溪镇人民政府撤回处理决定，并于2011年4月20日，作出青府行决字（2011）01号《林权争议处理决定书》，将争议的"武子湖"40亩林地使用权全部确认给范某2。原告不服向大埔县人民政府申请复议，大埔县人民政府于2011年8月9日作出维持被告上述行政行为的处理决定。原告不服，遂向法院起诉。
上述事实有下列证据证明：
证据一：范仁亨的山证字第0073710号《自留山证》，用以证明此证记载的山场范围。
证据二：范波亨的埔青林证字第NO：0003000号《青溪公社山林管理权证》，用以证明该山场有娃子凹和肖屋地龙的地点。
证据三：范建亨的埔青林证字第NO：0002997号《青溪公社山林管理权证》，用以证明该山场有楼子岗凹和大坵田地点。

（四）判案理由
大埔县人民法院经审理认为：第三人范某2提供的山证字第0073710号《自留山证》中的"楼子岗凹坑直出至田外至大坵田各龙直上至顶上龙"。是该自留山范围的表述，被告只能在此范围内确定四至。本案中的娃子凹和楼子岗凹是被肖屋地龙相隔的两个山窝，争执地与娃子凹相连，《自留山证》以楼子岗凹作起始点，从而可佐证《自留山证》所记载的范围与被告确定的四至林地不属同一地块。依照《林木林地权属争议处理办法》第6条规定："县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据"。第10条规定："处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准，四至不清楚的应当协商解决，经协商不能调解解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属"的规定，争执地的四至应以第三人提交的《自留山证》中记载的范围来确定，但被告以地名来确认争执地权属归第三人，缺乏依据，理由不充分。综上所述，被告青溪镇人民政府作出的青府行决字第（2011）01号《林权争议处理决定书》作出的行政处理决定事实不清，证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。

（五）定案结论
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款第（一）项，第（二）项之规定，判决如下：
1、撤销大埔县青溪镇人民政府2011年4月20日作出的青府行决字（2011）01号《林权争议处理决定书》的行政处理决定。
2、 案件受理费人民币50元，由被告负担。

（六）解说
本案中，大埔县青溪镇人民政府对第三人范某2林权确权属于具体行政行为。同时，由于没有对案件事实进行具体调查研究，导致作出的行政处理决定事实不清，证据不足，适用法律错误，大埔县人民法院依法予以撤销。现就本案中的几个重要法律问题作深入探讨。
1、青溪镇人民政府的决定属于具体行政行为
具体行政行为，在我国行政法、行政诉讼法和行政法学、行政诉讼法学上都是一个极为重要的制度和概念。因此，何为具体行政行为，在法学界与实务界得到广泛的关注和重视。理论界姜明安、皮纯协教授认为，行政行为是行政主体实施的产生行政法律效果的行为，这一定义包括以下三层含义：第一，行政行为是行政主体进行行政管理所实施的行为，不是进行行政管理所实施的行为，则不叫行政行为；第二，行政行为是对社会产生法律效果的行为。如果行政主体的某个行为，对社会不产生任何影响和效果，如行政事实行为，则不属行政行为；第三，行政行为是指由行政主体实施后，对社会产生行政法律效果的行为。
如果行政主体实施的行为，虽然要产生法律效果，但不产生行政法律上的效果，而是产生其他法律的效果，如行政主体实施的民事法律行为，就只产生民事法律上的效果，因而就不属于行政行为。张树义教授认为，行政行为是指行政主体实施的产生法律效力的行为[2].并认为，行政行为要成立，必须同时具备主体要件、权力要件和法律要件，缺少任何一个要件，都不构成行政行为。张正钊教授较通说的观点是，行政行为是指行政主体依法行使国家行政权，针对具体事项或特定的人，对外部采取的能产生直接法律效果，使具体事实规则化的行为,并认为行政行为并包括以下要素：一是主体要素，即实施者应为行政主体；二是职能要素，即是行政主体行使职权的行为；三是法律要素，即能产生法律效果的行为；四是目的要素，即目的在于实现国家管理。张利民教授则认为，行政行为是国家行政机关依法行使行政职权，为管理国家的行政事务而实施的具有法律意义和效果的行为，其构成要素和张正钊教授的观点基本相同。王连昌、马怀德教授认为，行政行为是享有行政职权的行政主体行使权力，对国家和社会公共事务进行管理和提供公共服务的行为。这一定义在构成要素上，除主体要素、职权要素、法律要素外，还增加了管理和服务要素。实际上，关于行政行为的概念，在不同的国家里，因国家结构和国情的差异，具有不同的观点。如日本学者则认为，行政行为是指行政活动中，在具体场合具有直接法律效果的行政的权力性行为。德国学者则认为行政行为是指行政机关为了调整公法领域的具体事件而采取的，对外直接产生法律效果的命令、决定或其他主权措施。
在司法实务界，最高人民法院原行政审判庭庭长江必新，根据最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》，认为行政行为是指具有行政职权的机关、机构或者组织所实施的与行使行政管理职权有关的，对行政管理相对人的权利义务发生实际影响的行为。这个义包括三层含义：一是行为的实施者为具有行政管理职权的相关、机构或者组织；二是行为的具体内容必须与行政职权有关联；三是必须是能对相对人的权利义务产生实际的影响。这实际上是从法院的行政审判受案范围角度下的意义。从上述对具体行政行为概念的厘定看，青溪镇人民政府的决定属于具体行政行为。
2、青溪镇人民政府的决定属于乱确权所致的错误的具体行政行为。
根据本案第三人范某2提交的1981年大埔县人民政府颁发给其父范仁亨户的《自留山》所记载的其中一处自留山的小地名是"武子湖楼子岗凹"，面积2母，四至是"楼子岗凹坑直出至田外至大坵田各龙直上至顶上龙"，该四至正确的原意和读法应该是"楼子岗凹坑直出至田，外至大坵田各龙直上至顶上龙"。而原高四生产队1981年分给原告范某1管理使用的该责任山的小地名是属"湖子湖娃子凹"，四至即是被告所确认的纠纷四至，即"东至高一队山交界龙、南至娃子凹西至窝、北至溪口村增丰村民小组水田"，面积40 亩。据此，第三人范某2所持的自留山证所记载的地名与原告所管理耕作的林地的地名虽属同一"武子湖"山场，但两者的具体小地方和方位四至却是不相同的。从被告出示的有关证据来看，尚未有可信的证据足以证实第三人范某2与原告所争议的地方的四至范围就是属于范某2原自留山证所记载的四至范围。证人证言中只是说明原告之弟范钢亨种植蜜柚的地方是叫作"武子湖"的山场。而现在被告所重新确权给范某2的林地使用权不是按照法律规定和长期使用的历史现状进行依法确权，而是在事实认定不清、证据不足的情况下，自作主张硬性变更范某2原有自留山证所标明的四至范围进行重新确权。把与原告管理耕作长达31年之久的山林地"湖子湖娃子凹"责任山乱确权给第三人范某2使用。在处理本案中，根据本案的有关材料和庭审中查明的事实，被告在定案时没有分清"大坵田"的具体坐落位置，错误的把增丰村民小组没有"大坵田"的地方而作为"大坵田"的定点界限，致使本案确权错误。为此，被告所作的青府行决字?2011?01号《林权争议处理决定书》是属于认定事实不清、证据不足的行政乱确权所致的错误的具体行政行为。
（黄建年）