一、首部

（一）判决书字号：重庆市酉阳土家族名族自治县人民法院（2011）酉法行初字第00007号判决书

（二）案由：不服土地行政裁决案

（三）诉讼双方：
原告：倪某。
委托代理人：白某。
委托代理人：周某。
被告：酉阳土家族苗族自治县人民政府。
法定代表人：周伟，县长。
委托代理人：杨刚，酉阳土家族苗族自治县人民政府法制办工作人员。
第三人：酉阳土家族苗族自治县庙溪乡人民政府。
法定代表人：喻昌，乡长。
委托代理人：简春海，酉阳土家族苗族自治县庙溪乡人民政府工作人员。
委托代理人：冉友，酉阳土家族苗族自治县庙溪乡人民政府工作人员。
第三人：酉阳土家族苗族自治县庙溪乡庙溪村4组。
负责人：倪某2，组长。
委托代理人：倪某3。

（四）审级：一审。

（五）审判机关和审判组织：
审判机关：重庆市酉阳土家族名族自治县人民法院
合议庭组成人员：审判长：高勇；审判员：黄云久、石云丽。

（六）审结时间：2011年3月3日

二、诉辩主张

（一）具体行政行为：
2010年5月10日，被告酉阳县人民政府以酉阳府法[2010]3号行政处理决定书，将位于庙溪乡场上小地名“屋后头”：东抵冉光许、倪才烈界，南抵街道控制线，西抵庙溪河，北抵庙溪河，面积为149.94平方米的土地裁决属国有土地，决定由庙溪乡人民政府管理使用。
（二）原告诉称
原告诉称，争议之地（小地名“屋后头”）系土改时明确给原告家的土地，有土改时的土地房产证证明。1958年原庙溪公社无偿占用修建铁木加工厂，该地不属于国家所有，系第三人庙溪村4组集体所有，其管理使用权属原告所有，请求人民法院撤销被告2010年5月10日作出的酉阳府法[2010]3号行政处理决定。

（三）被告辩称
被告辩称，该宗地自1958年来均由庙溪乡人民政府管理使用，被告依法作出的酉阳府法[2010]3号行政处理决定认定事实清楚，适用法律正确，请求人民法院依法维持被告的具体行政行为。

（四）第三人述称
第三人庙溪乡政府述称，1958年原庙溪公社在争议之地上修建了房屋，用于创办铁木加工厂。1963年至1975年作为乡卫生院的办公用房，1975年至1992年用于乡办企业煮酒或租赁给他人做生意，1992年至2002年均系计生站、广播站的办公用房。原告无权主张争议之地的管理使用权，其权属应归第三人庙溪乡政府所有。
第三人庙溪村4组述称，1958年原庙溪公社在争议之地修建房屋属实，一直是第三人庙溪乡政府在管理使用，但该地到现在为止都没进行过任何补偿，该地的所有权仍属庙溪村4组集体所有，不属于国有土地。

三、事实和证据
重庆市酉阳土家族苗族自治县人民法院经公开审理查明：原告之父倪世祥1952年的《土地房屋所有证》中明确座落于庙溪场屋后头有一块土地，四至为：东至大路，南自己，西倪世南土，北河岸。1956年国家实行农业合作化后，将属农民个人所有的土地收归集体所有。1958年原庙溪公社在争议之地修建房屋，创办铁木加工厂作为公社企业，从1963年至1975年该房用于公社卫生院办公用房，1975年至1992年又作为企业用房，用于煮酒或出租给他人使用，1992年后作为乡计生站和广播站办公用房。2002年8月第三人庙溪乡政府将该房作为国有资产处置给他人，在购买人拆除重建过程中，原告持1952年《土地房屋所有证》主张权利，认为其使用权应归原告所有。纠纷发生后，被告于2010年5月10日以酉阳府法[2010]3号行政处理决定书，将争议之地东抵冉光许、倪才烈界，南抵街道控制线，西抵庙溪河，北抵庙溪河，面积为149.94平方米的土地处理为国有土地，由庙溪乡人民政府管理使用。原告倪某不服，遂申请复议，重庆市人民政府以渝府复[2010]365号行政复议决定书，维持了被告的具体行政行为。原告遂于2010年12月8日向本院提起行政诉讼，请求撤销被告2010年5月10日作出的酉阳府法[2010]3号行政处理决定。第三人庙溪村4组主张土地所有权应归庙溪村4组所有。
上述事实有下列证据证明：
（一）证人证言
1、李光明证明，证明铁木加工厂自1958年修建以来属庙溪乡政府所有。
2、李星和证明，证明铁木加工厂自1958年修建以来系庙溪乡政府管理使用。
3、肖飞、曹彬证明，证明2002年9月搬出铁木加工厂时，由政府支付的搬家费用。
4、固定资产登记卡及县财政局收据，证明铁木加工厂系庙溪乡政府的固定资产。
（二）其他证据
1、会议纪要，证明庙溪乡政府决定变卖该国有资产。
2、庙溪村民委员会证明，证明争议之地不属于庙溪村4组所有。
3、倪才烈、冉茂武、曹兵的调查笔录，证明争议之地自1958年建铁木加工厂后就由庙溪乡政府在管理使用。
4、国有资产无产权证情况说明和县财政局[2009]97号批复，证明争议之地属庙溪乡政府管理的国有资产及主管部门同意处置该资产。
5、倪世模、倪月星、倪某3的证明，证明原告在庙溪场屋后头有房屋土地，并未证明是争议之地。
6、倪世祥1952年土地房产证，证明原告家在庙溪场屋后头平土，但不是争议之地。
7、现场勘验笔录，证明争议之地的四至界限和面积。
8、倪某的调查笔录，证明倪某对权属和现场勘验笔录没有异议。
9、李静的证明，证明争议之地由乡政府管理使用。
10、李星和的调查笔录，证明从1963年到1975年乡卫生院在铁木加工厂办公，铁木加工厂属乡政府所有。
11、土地房产证，证明1952年原告家具有管理使用宅基地上的房屋及地产的权利。
12、倪某3、倪月星等人的证实，证明1952年倪某在屋后面的牛栏猪圈属于倪某的房产。

四、判案理由
重庆市酉阳土家族名族自治县人民法院经审理认为：我国实行土地全民所有制和劳动群众集体所有制。1956年国家实行农业合作化，将土地收归集体后，农民从此就不存在私有土地，原告倪某持1952年《土地房屋所有证》主张管理使用权，有悖《土地管理法》及有关法律法规规定，其理由本院不予支持。1958年原庙溪公社在争议之地修建房屋，创办铁木加工厂，一直管理使用至今50 多年无争议，根据1995年3月11日国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款“1962年9月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地）迄今没有退还给农民集体的，属于国家所有。”和本规定第二十六条关于国有土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人的规定，根据前述规定，被告处理争议之地属国家所有和使用权归第三人庙溪乡政府的处理是正确的。第三人庙溪村4组主张争议之地的所有权属集体所有的理由也不能成立。因此，被告作出的该具体行政行为没有侵犯原告和他人的合法权益，其行政行为事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。原告所持理由不能成立，本院不予支持。

五、定案结论
重庆市酉阳土家族名族自治县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告酉阳土家族苗族自治县人民政府2010年5月10日作出的酉阳府法[2010]3号行政处理决定的具体行政行为。

六、解说
（一）背景情况介绍
土地所有权是国家或农民集体依法对归其所有的土地所享有的具有支配性和绝对性的权利。一般来说，土地所有权属于财产所有权的范畴。但是土地所有权相对于一般财产所有权而言有其特殊性，土地所有权内容包括对土地的占有、使用、收益和处分四项权能，同时对土地所有者及其代表行使权利有三条重要的限制：1、土地所有者及其代表行使权利不得违反法律、行政法规规定的义务；2、土地所有者及其代表不得违反其与土地使用者签订的土地使用权出让合同或者土地承包合同中约定的义务；3、土地所有权禁止交易——我国土地管理法规定:城市市区的土地属于国家所有;农村和城郊的土地,除法律规定属于国家所有外,属于农民集体所有;宅基地、自留山，属于农民集体所有。
土地使用权是指单位或者个人依法或依约定,对国有土地或集体土地所享有的占有、使用、收益和有限处分的权利。农民集体土地使用权是指农民集体土地的使用人依法利用土地并取得收益的权利。农民集体土地使用权可分为农用土地使用权、宅基地使用权和建设用地使用权。农用地使用权是指农村集体经济组织的成员或者农村集体经济组织以外的单位和个人从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的土地使用权。宅基地使用权是指农村村民住宅用地的使用权。建设用地使用权是指农村集体经济组织兴办乡（镇）企业和乡（镇）村公共设施、公益事业建设用地的使用权。按照《土地管理法》的规定，农用地使用权通过发包方与承包方订立承包合同取得。宅基地使用权和建设用地使用权通过土地使用者申请，县级以上人民政府依法批准取得。
（二）确立裁判要旨的理由
本案的焦点问题是《土地管理法》第二条第三款规定“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让”后，国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款“1962年9月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地）迄今没有退还给农民集体的，属于国家所有”之规定可否作为土改前后变更土地所有权的条件。对该问题存在两种不同意见：
一种意见认为《土地管理法》是我国的土地权属基本法，是我国关于土地规定的最根本的法律，具有与民法等其他基本法相等的法律地位与效力，而《确定土地所有权和使用权的若干规定》是国家土地管理局颁布的部门规章，其效力应该低于《土地管理法》，其与《土地管理法》向违背的内容应当认为自行无效，因此即使《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款规定有“1962年9月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地）迄今没有退还给农民集体的，属于国家所有”，也应该认为违背了《土地管理法》第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让”之规定而视为无效。并且原告倪某持有1952年政府颁发的土地所有权证，是具有法律效力的合法有效的土地权属证明。据此，应当支持原告的诉讼请求，判决撤销酉阳土家族苗族自治县人民政府2010年5月10日作出的酉阳府法[2010]3号行政处理决定的具体行政行为。
另一种意见认为《土地管理法》于1999年1月1日才开始实施，而土改则是发生在1952年底，当时还没有《土地管理法》，即本案中原庙溪公社在争议之地修建房屋等行为均应该为先法律行为，不应受《土地管理法》的约束。而且《确定土地所有权和使用权的若干规定》并不能只是简单的认为是部门规章，从实质上看，其更像是对土改前后各地一系列政府行为的合理化解释，其对应的是土改前后发生的土地权属变化，与《土地管理法》的规定并无冲突，所以应该予以认可。并且原告所提的土地所有权证本身与《土地管理法》相违背，因为自《土地管理法》生效后“城市市区的土地属于国家所有;农村和城郊的土地,除法律规定属于国家所有外,属于农民集体所有;宅基地、自留山，属于农民集体所有”，个人不在是土地的所有权人，如果支持原告的诉讼请求，则变相认可了原告倪某是争议之地的所有权人，反而违背了《土地管理法》的初衷。据此，应该驳回原告的诉讼请求，判决维持酉阳土家族苗族自治县人民政府2010年5月10日作出的酉阳府法[2010]3号行政处理决定的具体行政行为。
一审判决采纳了第二种意见。取舍的理由：1952年土改时原告倪某之父确实为争议之地的所有权人，但是在1958年原庙溪公社占用争议地之后之起诉前，共计50多年的时间，原告一家从未对争议之地住张过权利，现在才拿出1952年的土地所有权证主张争议之地属原告所有。我国在1952年土改后先后2次颁发土地使用权证，在此期间原告一家也均为到政府办理土地使用权证，其行为完全有理由相信是其自行放弃了争议之地的使用权。在《土地管理法》颁发后，个人已经不再是我国土地的所有权人，个人不能再享有对我国土地的所有权。即争议之地在《土地管理法》颁发后已经不再是原告所有的个人土地，但是其应该为国家所有还是集体所有却在《土地管理法》中难以体现。而《确定土地所有权和使用权的若干规定》虽然是部门规章，却是对该争议问题的补充，因此其规定“1962年9月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地）迄今没有退还给农民集体的，属于国家所有”与《土地管理法》中“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让”的规定并不矛盾。基于以上考虑，应当认定《土地管理法》第二条第三款规定“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让”后，国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款“1962年9月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地）迄今没有退还给农民集体的，属于国家所有”之规定可以作为土改前后变更土地所有权的条件。
（高勇、李立、黄云久）