一、首部
1.裁定书字号
一审裁定书：广东省汕尾市中级人民法院（2012）汕尾中法行初字第5号行政裁定书。
二审裁定书：广东省高级人民法院（2013）粤高法行终字第37号行政裁定书。
3．诉讼当事人：
原告（上诉人）：海丰县鲘门镇红泉村委会港尾村村民小组（以下简称"港尾村村民小组"）。
负责人：卢某，组长。
委托代理人：杨文廷，广东广大律师事务所律师。
被告（被上诉人）：海丰县人民政府，住所地：海丰县红城大道西988号。
法定代表人：沈某，县长。
委托代理人：吴某、吴某1，海丰县人民政府法制局干部。
第三人（原审第三人）：海丰县国土资源局。
法定代表人：林某，局长。
委托代理人：郭智明，广东海陆律师事务所律师。
第三人（原审第三人）：广东省军区海丰民兵高炮靶场（以下简称"海丰高炮靶场"）。
法定代表人：谢某。
5．审判机关和审判组织
一审法院：广东省汕尾市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：麦莉美；审判员：蔡伟恒、陈朝伟。
二审法院：广东省高级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：梁赋、；审判员：朱小华；代理审判员：刘德敏。
6．审结时间：
一审审结时间：2012年11月8日。
二审审结时间：2013年3月7日。
二、一审情况
1．被诉具体行政行为
2011年11月30日，经第三人海丰高炮靶场申请，被告海丰政府向其补发了海国用（2011）第0×××××5/1×××××0号、海国用（2011）第0×××××6/1×××××1号、海国用（2011）第0×××××7/1×××××2号三本《国有土地使用证》。
2.一审诉辩主张
原告港尾村村民小组诉称：补发的海国用（2011）第0×××××5/1×××××0号、海国用（2011）第0×××××6/1×××××1号、海国用（2011）第0×××××7/1×××××2号三本《国有土地使用证》所涉的190多亩土地是该村集体所有的土地，港尾村村民小组从未同意征收该土地，更无办理任何征地手续，请求依法撤销补发的三本《国有土地使用证》。
3． 一审事实和证据
1999年1月13日，第三人海丰高炮靶场向海丰县国土资源局申请对涉案三宗土地办理《国有土地使用证》，经被告海丰政府批准后，颁发了海国用字（98）0×××××5.1×××××0号、海国用字（98）0×××××6.1×××××1号、海国用字（98）0×××××7.1×××××2号三本《国有土地使用证》。后第三人海丰高炮靶场遗失了海国用字（98）0×××××5.1×××××0号、海国用字（98）0×××××6.1×××××1号、海国用字（98）0×××××7.1×××××2号三本《国有土地使用证》。2011年11月30日，经第三人海丰高炮靶场申请，被告海丰政府向其补发了海国用（2011）第0×××××5/1×××××0号、海国用（2011）第0×××××6/1×××××1号、海国用（2011）第0×××××7/1×××××2号三本《国有土地使用证》。2011年11月8日，原告港尾村村民小组以补发国有土地使用权证的190多亩土地是该村集体所有的土地为由，向汕尾市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销补发的海国用（2011）第0×××××5/1×××××0号、海国用（2011）第0×××××6/1×××××1号、海国用（2011）第0×××××7/1×××××2号三本《国有土地使用证》。
4．一审判案理由
海国用（2011）第0×××××5/1×××××0号、海国用（2011）第0×××××6/1×××××1号、海国用（2011）第0×××××7/1×××××2号三本《国有土地使用证》是被告海丰政府依据丢失的海国用字（98）0×××××5.1×××××0号、海国用字（98）0×××××6.1×××××1号、海国用字（98）0×××××7.1×××××2号三本《国有土地使用证》而补发的，其土地面积、四至均没发生变化。被告海丰政府补发土地使用权证书的行为，属于未改变土地登记记载内容的补发权属证书行为，该行为只是更换了土地权利凭证，并没有使确认土地权利状况的登记行为发生变化，该行为对原告的权利义务并未产生实际影响，原告对该行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，已经受理的，人民法院应驳回起诉。
5．一审定案结论
汕尾市中级人民法院依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第六项、第四十四条第一款第十一项、第六十三条第一款第二项之规定，裁定：驳回原港尾村村民小组的起诉。
三、二审情况
1.二审诉辨主张
上诉人（原审原告）向广东省高级人民法院提起上诉称：一审法院认为补发行为对上诉人的权利义务未产生实际影响是错误的，剥夺了上诉人的行政诉权。一审法院认定事实不清，适用法律不当，应予撤销。
2.二审事实和证据
广东省高级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实。
3.二审判案理由
二审法院认为，海丰国土局于1999年向海丰高炮靶场颁发的海国用字（98）0×××××5.1×××××0号、海国用字（98）0×××××6.1×××××1号、海国用字（98）0×××××7.1×××××2号三本《国有土地使用证》，已经明确将涉案土地登记为国有土地，使用权人为海丰高炮靶场。被诉的海国用（2011）第0×××××5/1×××××0号、海国用（2011）第0×××××6/1×××××1号、海国用（2011）第0×××××7/1×××××2号三本《国有土地使用证》属于上述1999年所发证书的补发证，其所属登记的权属人、土地性质、面积均与原1999年所颁发的《国有土地使用证》登记内容一致，即补发证行为并没有改变原证书的登记内容，因此，被诉的三个《国有土地使用证》对港尾村村民小组的权利义务没有造成新的实际影响。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定："公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：......(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。"港尾村村民小组的起诉不符合起诉条件，原审法院裁定驳回其起诉并无不当。
4.二审定案结论
广东省高级人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第(十五)项的规定，裁定：驳回上诉，维持原裁定。
四、解说
本案的焦点问题是被告海丰政府补发《国有土地使用证》的行为是否具有可诉性。对该问题存在两种不同的意见。
一种观点认为，1999年，海丰国土局依据第三人海丰高炮靶场的申请，对涉案土地权属、用途、面积等情况进行了登记注册，并由被告海丰政府依据土地登记的内容核发了《国有土地使用证》。2011年被告颁发《国有土地使用证》的具体行政行为只是简单的补发证行为，并未改变1999年所颁发《国有土地使用证》的登记内容，对原告的权利义务没有造成新的实际影响。原告认为其合法权益受到侵害的，应起诉1999年的发证行为。另一种观点认为，2011年的补发《国有土地使用证》的行为没有改变1999年的颁发《国有土地使用证》的登记内容，两次发证的依据是一样的，登记的权属人、土地性质、面积等内容也是一致的，因此，若1999年的发证行为侵犯了原告的集体土地所有权，2011年的补发证行为亦同样侵犯了原告的集体土地所有权。现1999年的《国有土地使用证》已经遗失，第三人海丰高炮靶场申请补发证，1999年的发证行为已被2011年的补发证行为所取代。原告认为2011年的补发证行为侵害其土地合法权益而提起诉讼，应属行政诉讼受案范围。
我们认为，《土地登记办法》第三条第二款规定："申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。"及第十六条第二款规定："土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准。"可见，土地权利证书是土地登记行为的外部表现形式，人民法院审理土地行政确认类行政案件应以作为权证依据的登记行为作为审理对象。本案中，原告要求人民法院撤销的是被告海丰政府于2011年向第三人海丰高炮靶场补发《国有土地使用证》的行为，但该补发证行为并改变1999年土地登记簿的内容，其所属登记的权属人、土地性质、面积均与原1999年所颁发的《国有土地使用证》登记内容一致，该行为只是更换了土地权利凭证，并没有使确认土地权利状况的登记行为发生变化。其表面特征是对先前行政行为已确定的行政法律关系状态予以确定，属于单纯的事实叙述及理由说明，是对原行政处理行为的认可或重申，属于事实行政行为，是依申请的行为。在本质上，该补发行为没有改变原有行政法律关系、没有对当事人的权利义务产生新的影响，对行政法律关系主体不产生新的法律效果。因此，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项："公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：......(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为"的规定，该简单的补发证行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，人民法院应裁定驳回起诉，且根据我国《物权法》及《土地登记办法》的有关规定，土地权属证书与土地权利登记簿登记记载情况不一致的，应以土地登记簿为准，原告应起诉的是1999年的土地登记行为。
（卓泽恩）
【裁判要旨】补发证行为并未改变土地登记簿的内容，只是更换了土地权利凭证，是对先前行政行为已确定的行政法律关系状态予以确定，是单纯的事实叙述及理由说明，对原行政处理行为的认可或重申，属于事实行政行为。在本质上，该补发行为没有改变原有行政法律关系、没有对当事人的权利义务产生新的影响，对行政法律关系主体不产生新的法律效果，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
