（一）首部

1.裁判书字号
一审判决书：山东省利津县人民法院（2014）利行初字第8号判决书。
二审裁定书：山东省东营市中级人民法院（2014）东行终字第16号裁定书。

2.案由：不服规划行政确认。

3.诉讼双方
原告：綦某（被上诉人）。
委托代理人：周雪林，北京市百瑞（济南）律师事务所律师。
被告：山东利津经济开发区管理委员会（上诉人）。
法定代表人：韩某，山东利津经济开发区管理委员会主任。
委托代理人：宋凯，山东诚正勤律师事务所律师。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：山东省利津县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：宋拥军；审判员：纪晓娜；人民陪审员：崔乃华。
二审法院：山东省东营市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张晓丽；审判员：巩天绪、邵金芳。

6.审结时间
一审审结时间：2014年3月17日。
二审审结时间：2014年7月22日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2013年5月7日利津县城市管理行政执法局就綦某所建房屋的性质向山东利津经济开发区管理委员会发出询问函，征询綦某在利八路西延路北，大庄村东北角建设的房屋是否位于城市规划区，有没有取得建设工程规划许可证。山东利津经济开发区管理委员会当日针对綦某所建房屋作出《违法建设规划影响认定书》，认定綦某的建设行为未取得建设工程规划许可证，不符合利津县城市总体规划，该建筑属违章建筑，且对周边影响较大，应当无条件拆除。

2.原告诉称
原告于2006年在利津镇大庄村宅基地上建设了房屋用于居住，此住宅是全家唯一的住宅。2013年5月7日被告山东利津经济开发区管理委员会作出了《违法建设规划影响认定书》，认定原告的房屋属于违章建筑。原告认为被告作出认定书主体不合法，事实不清，证据不足，程序违法，适用法律错误，请求人民法院依法予以撤销。

3.被告辩称
（一）被告作出《违法建设规划影响认定书》不是具体行政行为，不具有可诉性。本案涉及的《违法建设规划影响认定书》是被告根据利津县城市管理行政执法局《关于綦某所建房屋性质的询问函》而作出的回复，只是给利津县城市管理行政执法局出具的答复意见。该意见仅是利津县城市管理行政执法局作出行政处罚的证据，是一种证明行为。这种证明意见是被告与城管执法部门工作配合的内部往来文件，不具有单独的可诉性。（二）本案涉及原告的违法建筑已由利津县城市管理行政执法局依法作出行政处罚，原告对行政处罚不服已向利津县人民法院提出了行政诉讼，且案件正在审理过程中。原告已依法行使了法律所规定的救济权利，并且被告出具的《违法建设规划影响认定书》只是行政处罚案件的一份证明，是行政处罚案件的一个组成部分，不是单独的具体行政行为。原告就同样的行政处罚案件再次对被告提出行政诉讼，违反了一事不再理的诉讼原则。综上所述，请求人民法院查明事实，依法驳回原告的起诉。

（三）一审事实和证据
山东省利津县人民法院经公开审理查明：利津县城市管理行政执法局在巡查中发现，原告綦某在利津县西延路北侧建设有平房、东屋及西厂房，遂于2013年5月7日向被告发出询问函，征询原告所建房屋是否位于城市规划区内，是否取得建设工程规划许可证。被告山东利津经济开发区管理委员会当日向利津县城市管理行政执法局作出《违法建设规划影响认定书》，认定原告綦某的建设行为未取得建设工程规划许可证，不符合利津县城市总体规划，该建筑属违章建筑，且对周边影响较大，应当无条件拆除。利津县城市管理行政执法局依据被告的《违法建设规划影响认定书》及其他相关证据对原告作出了限期拆除的行政处罚决定。
上述事实由被告提交的下列证据和法律依据证明：
1.山东省人民政府《关于济南槐荫工业园区等设立为省级开发区的通知》（鲁政字【2006】71号，2006年3月6日）。
2.山东省人大常委会于1994年1月17日颁布实施的《山东省经济技术开发区管理条例》。
3.山东省人民政府于1998年1月19日颁布实施的《山东省省级经济开发区管理暂行办法》。
4.利津县人民政府办公室《关于印发利津经济开发区管理委员会职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（2007年11月5日印发）。
5.利津县机构编制委员会《关于部分行政区划调整后有关机构编制问题的通知》（利编发【2010】2号，2010年1月19日印发）。
6.《利津县城市总体规划文本（附图）》。
7.东营人民政府2004年7月7日《关于<利津县城市总体规划>的批复》。
8.利津县城管局于2013年5月7日向被告发出的《关于綦某所建房屋性质的询问函》（询问函同时附房屋现场勘验图一份、勘验照片6张）。
9.《中华人民共和国城乡规划法》。

（四）一审判案理由
山东省利津县人民法院经审理认为：被告山东利津经济开发区系经山东省人民政府批准设立的省级经济技术开发区，按照《山东省省级经济开发区管理暂行办法》的规定以及利津县人民政府的授权，被告山东利津经济开发区管理委员会在其管辖范围内具有规划管理工作的行政职权。被告山东利津经济开发区管理委员会应利津县城市管理行政执法局的询问，作出《违法建设规划影响认定书》，实质上是对原告所建房屋的性质进行了认定，该认定是城管部门作出限期拆除行政处罚的事实依据，对原告綦某的权利义务产生实际影响，故对被告山东利津经济开发区管理委员会称该答复不具有可诉性的答辩意见，本院不予采纳。被告作出违法建设规划认定属于行政确认行为，而利津县城市管理行政执法局作出限期拆除决定属于行政处罚行为，两者行政主体不同，行政行为的性质不同，所依据的事实及程序不同，故原告提起本案诉讼不违反一事不再理的诉讼原则。被告山东利津经济开发区管理委员会在没有进行调查询问的情况下，即认定原告的建设行为未取得建设工程规划许可证，不符合利津县城市总体规划，其建筑属违章建筑，证据不足，应予以撤销。

（五）一审定案结论
山东省利津县人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，作出如下判决：
撤销被告山东利津经济开发区管理委员会于2013年5月7日向利津县城市管理行政执法局作出的《违法建设规划影响认定书》。
案件受理费五十元，由被告山东利津经济开发区管理委员会负担。

（六）二审情况
宣判后，山东利津经济开发区管理委员会提出上诉。2014年7月22日，山东利津经济开发区管理委员会提出撤回上诉申请。东营市中级人民法院于2014年7月22日作出（2014）东行终字第16号行政裁定，准许山东利津经济开发区管理委员会撤回上诉。

（七）解说
本案山东利津开发区管理委员会作出的《违法建设规划影响认定书》是应利津县城市管理行政执法局的询问作出的，表现形式是行政机关之间的内部答复。案件审理过程中，针对被告作出的违法建设规划影响认定是否具有独立可诉性，存在两种意见。一种意见认为，本案涉及的《违法建设规划影响认定书》系山东利津经济开发区管理委员会根据利津县城市管理行政执法局的询问函所作回复，答复对象是县城市管理行政执法局，是行政部门间工作配合的内部往来文件，该意见仅是县城市管理行政执法局作出行政处罚的证据，不具有独立可诉性，且原告已就县城市管理行政执法局作出的行政处罚提起诉讼，应驳回原告的起诉。第二种意见认为，根据有关规定和授权，山东利津经济开发区管理委员会在其管辖范围内具有规划管理的行政职权，应县城市管理行政执法局询问所作的《违法建设规划影响认定书》实质上是对原告所建房屋是否违法的性质进行了认定，具有行政确认的法律属性，对原告的权利义务产生了实质影响，应具有独立可诉性。
最终，法院判决采纳了第二种意见。
一、被告作出违法建设规划影响认定的行为具有相对独立性
根据山东省人民政府法制办公室《关于在利津县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》，利津县城市管理行政执法局集中行使有关城市管理行政处罚权。一般而言，完整的行政处罚权可分解为事实调查权、违法行为认定权和处罚决定权，通常这三种权能分别属于一个行政处罚行为的不同阶段，由享有行政处罚权的一个行政机关统一行使，各项权能不具有独立性，当事人不能针对行政处罚的阶段性行为单独提起诉讼。利津县城市管理行政执法局对原告綦某作出行政处罚的权力属于行政处罚权，自然可以分解为上述三种权能。在城市管理行政处罚权相对集中的背景下城市管理行政处罚权集中由利津县城市管理行政执法局行使，但不能就此推定相应领域所包含的事实调查权、违法行为认定权、处罚决定权均必然由城管局行使。按照《山东省省级经济开发区管理暂行办法》的规定以及利津县人民政府的授权，开发区管委会在其管辖范围内具有规划管理工作的行政职权，基于此授权，利津县城市管理行政执法局在巡查中发现开发区管辖范围内原告所建设房屋涉嫌违法时，没有直接对原告所建房屋的性质进行认定，而向山东利津经济开发区管理委员会发出询问函，征询原告所建房屋是否位于城市规划区内、是否取得建设工程规划许可证，且山东利津经济开发区管理委员会依据职权作出《违法建设规划影响认定书》向利津县城市管理行政执法局进行了回复。两机关之间的询问与答复体现了其履职行为的分工协作。山东利津经济开发区管理委员会作出《违法建设规划影响认定书》实质上是依职权启动独立的违法行为认定程序，且该认定成为利津县城市管理行政执法局作出限期拆除的行政处罚决定的基础事实依据。该认定与行政处罚两者相比行政主体不同，行政行为的性质不同，所依据的事实及程序不同。故在此情形下实施的违法行为认定权具有独立的法律意义，原告提起本案诉讼不违反一事不再理的诉讼原则。
二、被告作出的违法建设规划影响认定对外部相对人綦某的权利义务产生了实质性影响
所谓对当事人的权利义务产生实质性影响，是指行政行为为当事人设定了新的义务，让当事人承受新的负担。实质性是指该行政行为设置的义务必须直接对当事人产生约束力。山东利津经济开发区管理委员会作出的违法建设规划影响认定虽然从形式上看是应利津县城市管理行政执法局询问作出的内部复函，不是直接针对原告作出的，但其约束力已不仅限于被答复人，而是对原告的权利义务产生了实质性影响。其一，根据有关规定和授权，山东利津经济开发区管理委员会在其管辖范围内具有规划管理工作的行政职权，其依职权作出的《违法建设规划影响认定书》具有法律效力。其二，其作出的认定书直接为原告课以义务，确认原告所建房屋属于违章建筑。尽管认定之前利津县城市管理行政执法局对原告所建房屋已立案调查，但原告房屋的性质在法律上并无定论。而该认定明确认定原告的建设行为未取得建设工程规划许可证，不符合利津县城市总体规划，该建筑属违章建筑，该认定直接对原告所建房屋的性质进行了确认，属行政确认范畴。其三，该认定直接导致利津县城市管理行政执法局将原告所建房屋作为违章建筑予以处理。利津县城市管理行政执法局后续的处罚行为须以此为依据，不具有对其进行审查甚至撤销的权力，在程序上无法保障原告对认定书的救济权。利津县城市管理行政执法局随后作出的行政处罚决定超出了行政确认范围对当事人课以新的义务，属另一具体行政行为--行政处罚。因此，违法建设规划影响认定与行政处罚对当事人权利义务影响的范围不同。
三、排除对被告作出的违法建设规划影响认定的可诉性将造成权利救济缺失
若否定开发区管委会作出的《违法建设规划影响认定书》的可诉性，则原告仅可就利津县城市管理行政执法局作出的行政处罚提起诉讼。但如此，利津县城市管理行政执法局必然将山东利津经济开发区管理委员会作出的《违法建设规划影响认定书》作为证明其处罚决定合法的主要证据。因司法审查的对象是利津县城市管理行政执法局作出的处罚决定，山东利津经济开发区管理委员会不是案件当事人，利津县城市管理行政执法局亦无需提交证明该认定合法的证据，在以利津县城市管理行政执法局为被告的行政处罚诉讼案件中，法院实际上无法对山东利津经济开发区管理委员会出具的认定意见进行合法性审查。而且由于该认定属于公法上的职权行为，法院通常只能认可其效力。如果山东利津经济开发区管理委员会作出的违法建设规划影响认定不具有可诉性，相当于从根本上剥夺了被处罚人的司法救济权。据此，即便从合理角度出发，亦应当将山东利津经济开发区管理委员会作出的违法建设影响认定确定为独立可诉，只有这样才能确保当事人的司法救济渠道畅通，也才能将司法审查的监督功能落到实处。
（刘伟伟）