(一)首部

1.判决书字号：福建省长汀县人民法院（2014）汀行初字第6号行政判决书。

2．案由：不服行政证明

3．诉讼双方
原告：王某某
委托代理人：赖荣昌，长汀县大同法律服务所法律服务工作者。
被告：长汀县公安局。
法定代表人石某某，该局局长。
委托代理人：修某某，该局干警。
委托代理人：戴求忠，福建先丰律师事务所律师。
第三人：徐某某

4．审级：一审。

5．审判机关和审判组织
审判机关：福建省长汀县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：吴天水；审判员：张福成；人民陪审员：廖应发。

6．审结时间：2014年6月26日（因当事人申请协调，扣除了协调期间的审限）。

(二)诉辩主张

1．被诉具体行政行为
长汀县公安局城关派出所于2013年3月13日出具《事情经过》一份，内容为：2012年11月8日上午8时46分，我所接110指挥中心指令，有群众报称发现前几天在五通桥头撞其母亲的面包车（闽FXXXX6）现停在附小门口，我所民警接到指令后，赶往现场，到现场发现闽FXXXX6面包车停在附小门口，徐某某及许某均在现场。经询问，许某称2012年11月5日，闽FXXXX6面包车是其员工朱某某开的。后民警将徐某某、许某等人带回派出所，并要求许某将其员工朱某某叫至派出所了解情况。到派出所后，朱某某也到了派出所，民警询问朱某某，2012年11月5日在五通桥桥头关车后备箱门时是否撞到徐某某？朱某某称其当日在五通桥桥头关后备箱车门时不慎撞到徐某某的脖子，当时驾驶的面包车就是闽FXXXX6。民警又询问徐某某，是否这个男子（朱某某）撞到你脖子的？徐某某称就是这个男子，民警便让朱某某带徐某某到医院检查。之后朱某某便带徐某某到汀州医院检查。"

2．原告诉称
2012年11月8日，原告的丈夫许某开车送货到桥下坝后，被二位公安民警拦住，要求到长汀县城关派出所。到派出所后，民警问原告的丈夫许某，2012年11月5日这车是谁开的？许某说是雇员朱某某。随后就通知朱某某到长汀县城关派出所。朱某某到长汀县公安局城关派出所后，民警才询问许某说，有人报警称你们的闽FXXXX6号货车于2012年11月5日在桥下坝五通桥卸完货关闭车门时，车门打到徐某某颈椎。朱某某当场否认此事，并说也不认识徐某某。于是民警要求许某将徐某某带去医院检查。由于许某系由民警铐到派出所，心里产生恐惧，又考虑徐某某很可怜，出于同情心，就叫朱某某带徐某某去医院检查。经检查，医生认为没什么问题不需住院，但徐某某要求住院。徐某某出院后，即向法院起诉，要求原告赔偿损失。在第一次开庭时，徐某某均没证据。第二次开庭时，徐某某提供一份长汀县公安局城关派出所出具的《事情经过》，确认徐某某的伤系原告造成。法院据此判决原告赔偿徐某某损失计23万元。故原告认为，被告对外出具证明这一行政确认行为，没有事实和法律依据，违反法定程序。为此，请求法院判令：撤销被告长汀县公安局城关派出所于2013年3月13日作出的事情经过。

3．被告辩称
我局民警出具的《事情经过》是陈述性的，是对出警调查时对双方当事人询问及当事人回答的情况所进行的书面说明，目的在于客观反映朱某某承认撞到徐某某，形式上只能算是证据，没有涉及法律问题的判断，因此，该《事情经过》并不属于行政确认，是依法履行的"作证"行为，不属于行政诉讼受案范围，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

4.第三人述称
对被告长汀县公安局出具的《事情经过》没意见。

(三)事实和证据
福建省长汀县人民法院经公开审理查明：2013年1月14日，第三人向法院提起诉讼，要求原告赔偿医疗费、误工费等各项损失计239486.90元。同年3月13日，被告长汀县公安局城关派出所出具一份《事情经过》，该《事情经过》的内容为"2012年11月8日上午8时46分，我所接110指挥中心指令，有群众报称发现前几天在五通桥头撞其母亲的面包车（闽FXXXX6）现停在附小门口。我所民警接到指令后，赶往现场，到现场发现闽FXXXX6面包车停在附小门口，徐某某及许某均在现场。现场询问伤者徐某某，徐某某称2012年11月5日被闽FXXXX6号面包车的车主在关后备箱车门时撞到脖子。民警问其为何今日才报警？徐某某称，刚开始觉得没什么就没在意，过了两三天发现全身酸痛，所以找车主带其到医院检查。民警现场询问许某，许某称2012年11月5日，闽FXXXX6面包车是其员工朱某某开的。后民警将徐某某、许某等人带回派出所，并要求许某将其员工朱某某叫至派出所了解情况。之后，朱某某也到了派出所，民警询问朱某某，2012年11月5日在五通桥桥头关车后备箱门时是否撞到徐某某？朱某某称其当日在五通桥桥头关后备箱车门时不慎撞到徐某某的脖子，当时驾驶的面包车就是闽FXXXX6。民警又询问徐某某，是否这个男子（朱某某）撞到你脖子的？徐某某称就是这个男子。民警便让朱某某带徐某某到医院检查，之后朱某某便带徐某某到汀州医院检查。"长汀县公安局城关派出所在该《事情经过》加盖了公章。同年9月9日，长汀县人民法院将该《事情经过》采纳作为证据，作出（2013）汀民初字第243号《民事判决书》，判决原告赔偿第三人医疗费、误工费等各项损失计221226.91元。另查明，原告系闽FXXXX6号五菱牌小型普通客车的所有人，朱某某系原告的雇员。
上述事实有下列证据证明：
1．福建省执法办案系统警情反馈单一份和值班登记表一份，证明被告接到报案后有出警的事实及出警人员具有执法资格。
2．《事情经过》一份，证明该《事情经过》系被告作出。
3．长汀县人民法院（2013）汀民初字第243号《民事判决书》一份，证明第三人徐某某向法院提起了民事赔偿诉讼，法院采信了该《事情经过》并作出了要求原告赔偿的判决。
4．长汀县人民法院（2013）汀民初字第243号案件开庭传票一份，证明在长汀县人民法院（2013）汀民初字第243号案件第二次开庭时，原告方知被告作出《事情经过》一事。
5．龙岩市中级人民法院（2014）岩民张字第272号二审案件举证通知书一份、民商事案件诉讼须知一份，证明原告不服长汀县人民法院判决，提起了上诉。

(四)判案理由
福建省长汀县人民法院经审理认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定："公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼"。因此，行政证明对相对人的权利义务产生实际影响的，属于可诉的具体行政行为。本案中，被告出具《事情经过》明确了朱某某在五通桥桥头关后备箱车门时不慎撞到徐某某的脖子，当时驾驶的面包车就是闽FXXXX6号。被告行为是一种证明行为，且该《事情经过》被民事案件采纳，判决原告承担民事责任，该判决虽尚未产法律效力，但对当事人的权利义务产生实际影响。因此，属于行政诉讼的受案范围。并且被告长汀县公安局提供的证据仅证明其有接警、出警过程，并未提供其作出《事情经过》的事实依据和法律依据，属证据不足，应予撤销。

(五)定案结论
福建省长汀县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第一目的规定，判决如下：
撤销被告长汀县公安局城关派出所于2013年3月13日出具《事情经过》。
案件受理费人民币50元，由被告福建省长汀县公安局负担。

(六)解说
从双方当事人诉辩意见看，本案争议的焦点主要是被告出具《事情经过》属于何种性质的行为，是否可诉？对此主要有三种观点：
第一种观点认为，被告出具《事情经过》的行为，是根据第三人徐某某的申请对事故发生的经过予以确认的行政行为，该行为对当事人的权利义务会产生实际影响，是可诉的。
第二种观点认为，被告出具《事情经过》是对出警经过及事故当事人陈述内容进行客观描述，并非出于公安机关的主观认定，因此不同于具体行政行为，该行为性质上同公民作证行为，不具有强制力，可作为民事证据材料，是否采信取决于法院的审判，对当事人的权利义务不会产生实际影响，是不可诉的。
第三种观点则认为，被告以自己的名义描述了自身出警经过及当事人对事故发生经过的陈述，是一种证明行为。该行为虽然不直接创设和变更当事人的权利义务，但因《事情经过》加盖了机关公章，增加了该证明的权威性，基于对公权力行为的信赖，该行为对相对人的权利义务会产生实际影响，属于法院的受案范围。
1、对于被告行为性质，笔者认为，行政确认行为是行政主体根据法律、法规的规定或授权，依职权或依当事人的申请，对相对人既定的法律事实、法律关系、权利、资格或法律地位等进行确定、认可和证明的行政行为。如对专利权的确认、对收养关系的确认等，行政确认带有行政机关的主观评价在里面。而本案公安机关仅是对出警过程和事故当事人陈述的一种描述，虽以观念表示的形式出现，但却不带有主观评价，不属于行政确认行为。同时公安机关的行为也不同于公民的作证行为，公民作证需以个人的名义出庭接受质证，本案《事情经过》加盖了单位公章，是以机关的名义出具的，显然不同于公民的作证行为。笔者认为，被告将其认为的客观存在的情况向第三者进行权威性的陈述，其实施的本身不直接引起相对人权利义务的得失变更等法律后果。该行为既不同于行政法律行为，也不同于一种行政事实行为，属于行政证明行为，是介于行政法律行为和行政事实行为之间的准行政行为。准行政行为是一个学理概念，是行政主体运用行政权以观念表示的方式作出的间接产生行政法律效果的行为。
2、对于是否可诉的问题，笔者认为，行政机关的活动作为一种权利的行使或多或少会对相对人的权利义务产生一定的影响力或支配力。当这种影响还没有达到对权利义务产生实际影响的程度，救济就没有必要性。对于行政机关的行为是否可诉，须运用行政行为的可诉性标准予以衡量。根据《行政诉讼法》及相关司法解释，行政行为是否具有可诉性，取决于是否同时具备以下要素：一是主体上属于行政机关或法律、法规授权的组织；二是内容上行使与国家职权有关的行为；三是结果上会对他人的权益产生实际影响的；四是行政诉讼是必要的。对于本案而言，公安机关作出《事情经过》的行为在主体和内容上符合可诉性要素并没有争议，关键在于结果标准和必要性要求上。对此我们需要审查"实际影响"的内涵和外延以及对必要性的认定。
对于"实际影响"，是必须要求产生行政法上的法律效果，还是不论是否对公民、法人、其他组织的权利义务产生得失、变更的效果，只要对当事人的权利义务产生一种不利的后果即可？笔者认为，权利义务实际影响不能等同于法律效果，二者之间有交叉重叠之处又有不同之处。法律效果指向的是行政法律行为，不包括行政事实行为，具有行政法上法律效果必然会对权利义务产生实际影响。而实际影响并不都是由具有直接法律效果的行为产生的，某些行政行为尽管并不直接设定相对人的权利义务，但却可能对相对人的权益产生实际影响。以行政证明行为为例，行政证明多数情况下是其他行为的一个前提要件，实践中较多的是对身份、学历、财产、资信、履历、婚姻状况等的证明。证明后面往往存在后续的行为，后续行为则可能因之前的证明行为而导致对当事人的权利（如就业权、知情权、婚姻权、财产权等）进行处分或规制。如果行政机关违法或者滥用证明权，必然给相对人带来利益上的损害。这相当于行政机关以间接的形式加强了新的主体对相关事实处分的效果，这意味着因行政机关的行为间接的对他人的权利义务产生实质性影响，这时该行政行为就具有了可诉性。"对权利义务的实际影响"作为列举式受案范围的补充，对其外延的理解应当所扩充。但该扩充非无限制的，必要性原则应当作为其限制的前提。
而就本案而言，对于被告派出所出具的《事情经过》中陈述的事情是否真实发生以及具体情形如何，"受害人即本案第三人徐某某"当时未报警，也无其他旁证，被告以公权力的名义描述了肇事者对事情发生经过的陈述，必然会被一方当事人作为民事赔偿的有力证据向法庭提交，基于对行政行为合法性的信赖及民事优势证据原则，被告出具的证明被采信的可能性极大，一旦被采信必然会产生有利己方而不利于他方的效果。事实证明，被告出具的《事情经过》已被民事案件所采信，作出了不利于原告的判决。因此被告的行为具有行政可诉性是毋庸置疑的。
（段小华）