(一)首部
1.裁定书字号:北京市门头沟区人民法院(2013)门行初字第28号裁定书。
3.诉讼双方
原告:张某。
委托代理人:张某1,原告之父。
委托代理人:刘某,原告之母。
被告:北京市公安局门头沟分局雁翅派出所。
负责人:卢某,所长。
委托代理人:蒋某,北京市公安局门头沟分局法制处民警。
委托代理人:郭某,北京市公安局门头沟分局人口管理大队民警。
第三人:北京市门头沟区人口和计划生育委员会。
法定代表人:谢某,主任。
委托代理人:王某,北京市门头沟区人口和计划生育委员会副主任。
5.审判机关和审判组织
审判机关:北京市门头沟区人民法院
合议庭组成人员:审判长:韩继先;人民陪审员:王金锁、黄燚。
(二)诉辩主张
1.被诉具体行政行为
原告于2008年8月21日出生后,原告父母作为原告的法定代理人,携原告的《生育服务证》以及其他证明,到被告北京市公安局门头沟分局雁翅派出所(以下简称雁翅派出所),要求被告为原告办理出生人口户口登记,被告未予办理。
2.原告诉称
原告父母为北京市门头沟区雁翅镇大村村民,1996年10月8日登记结婚,婚后于1997年7月29日生有一女。原告父母于2001年向雁翅镇街道、门头沟区人口和计划生育委员会(以下简称门头沟区计生委)提出申请,要求再生育一个子女。2001年11月12日,原告父母领取了《生育服务证》。原告之母刘某的户别于2007年1月9日由农业户转为了非农业户。2008年8月21日,原告出生。原告出生后,原告父母作为原告的法定代理人,携原告的《生育服务证》以及其他证明,找到被告雁翅派出所,要求被告为原告办理出生人口户口登记。被告未办理户口登记。2009年12月3日,门头沟区计生委对原告父母作出《社会抚养费征收决定书》,认定二人不符合照顾再生育条件,属于违法生育第二个子女,违反了《北京市人口与计划生育条例》第十七条第一款之规定,对原告父母给予征收社会抚养费5万余元的决定。截至起诉时,被告一直未为原告办理户口登记。原告认为,原告父母生育原告前已经取得区县计生部门批准,原告要求被告办理出生人口户口登记符合法律规定,被告的行为属于不作为。请求法院判决被告为原告办理户口登记。
3.被告辩称
张某父母的《生育服务证》为其母亲刘某2001年为农业户口身份时领取,现是否有效,需计生部门进行确认。2009年12月3日,门头沟区计生委对原告父母作出《社会抚养费征收决定书》,认定二人属于违反原《北京市计划生育条例》规定生育第二个子女。按照北京市公安局《派出所办理常住户口登记工作规范(试行)》的规定,违反原《北京市计划生育条例》规定生育的婴儿,申报出生登记时,应提交婴儿母亲户口所在地计划生育行政部门出具的缴纳社会抚养费证明。但申请人一直未予提交。被告不应对原告进行出生登记,不存在行政不作为的情形。
4.第三人述称
2007年刘某户籍性质转变为非农业户籍,刘某怀孕前已不具备生育第二个子女的审批条件,2001年为其审批的生育服务证已失效。2009年12月3日,区计生委对原告父母作出《社会抚养费征收决定书》,原告父母并未提起行政复议或行政诉讼,该决定具有法律效力。根据《北京市生育服务证管理办法》第九条第二款“违反《条例》规定生育子女的公民,应当持县级以上计划生育行政部门出具的缴纳社会抚养费证明和医疗机构出具的《出生医学证明》到户籍部门办理新生儿入户手续”,门头沟区计生委不能为原告父母开具缴纳社会抚养费证明,原告无法在户籍部门办理入户手续。
(三)事实和证据
北京市门头沟区人民法院经公开审理查明:原告父母为北京市门头沟区雁翅镇大村村民,1996年10月8日登记结婚,婚后于1997年7月29日生有一女。根据当时有效的《北京市计划生育条例》第十五条第二款第(九)项规定,“深山区农民,只有一个女孩,生活上有实际困难的”,由夫妻双方申请,经区、县级以上计划生育行政部门批准,可以生育第二个子女。原告父母于2001年向雁翅镇街道、门头沟区人口和计划生育委员会提出申请,要求再生育一个子女。2001年11月12日,经原门头沟区计划生育委员会审批,原告父母领取了《生育服务证》,准许再生育一个子女。原告之母刘某的户别于2007年1月9日由农业户转为了非农业户。2008年8月21日,原告出生。原告出生后,原告父母作为原告的法定代理人,携原告的《生育服务证》等证明材料,要求被告为原告办理出生人口户口登记。被告未办理户口登记。2009年12月3日,门头沟区计生委对原告父母作出《社会抚养费征收决定书》,认定二人不符合照顾再生育条件,属于违法生育第二个子女,违反了《北京市人口与计划生育条例》第十七条第一款之规定,对原告父母给予征收社会抚养费5万余元的决定。截至起诉时,原告父母未缴纳该社会抚养费。被告亦未办理原告申请的户口登记。
有下列证据证实:
(1)张某1、刘某持有的《生育服务证》,证明原告父母于2001年11月12日取得了《生育服务证》,原告属于合法生育的第二个子女。
(2)张某《出生医学证明》,证明张某出生时间为2008年8月21日。
(3)张某1、刘某、张某2常住人口登记卡,证明原告父母的户籍所在地为北京市门头沟区雁翅镇大村,张某1、刘某已经生育一个子女以及刘某的户别于2007年1月9日由农业户变更为非农业户。
(4)《社会抚养费征收决定书》,证明2009年12月3日,门头沟区计生委作出《社会抚养费征收决定书》,认定原告张某属于违法生育的第二个子女。
(四)判案理由
北京市门头沟区人民法院经审理认为:张某1、刘某于2001年11月12日经申请,依法取得了门头沟区计生委颁发的《生育服务证》。《北京市生育服务证管理办法》第八条第一款规定:“在婚姻状况无变化的情况下,《生育服务证》在本市范围内长期有效。”2007年1月9日,刘某的户别由农业户变更为非农业户。参照北京市人口和计划生育委员会《关于审批生育第二个子女的规定》第二条第(十一)项之规定,“按照《条例》第十七条第二款第六项至第九项取得第二个子女《生育服务证》的‘农转非’人员,在下达‘农转非’通知时女方已经怀孕的,第二个子女的《生育服务证》继续有效;尚未怀孕的,收回第二个子女《生育服务证》,执行非农村居民的生育政策”。即在刘某“农转非”后,门头沟区计生委负有收回《生育服务证》的职责,但截至刘某怀孕前,门头沟区计生委并未收回该《生育服务证》。行政行为在未被依法撤销或废止前,应当视为有效,因此该《生育服务证》并未自动失效。门头沟区计生委在原告父母持有效的《生育服务证》生育第二个子女的情况下,认定张某3属于违法生育的第二个子女,并向其作出《社会抚养费征收决定书》不适当。
但是,原告父母并未就门头沟区计生委作出的《社会抚养费征收决定书》提起复议或诉讼,该《社会抚养费征收决定书》未经依法撤销,亦为有效。参照北京市公安局《派出所办理常住户口登记工作规范(试行)》第一条的规定,即婴儿在申报出生登记时,应查验的证件包括:出生证明,婴儿父母的《居民户口簿》《居民身份证》《结婚证》《生育服务证》,其中第(一)项第5款规定,对超计划、非婚等违反原《北京市计划生育条例》规定生育的婴儿,还应提供婴儿母亲户口所在地计划生育行政部门出具的缴纳社会抚养费证明。被告依据该规定,在有效的《社会抚养费征收决定书》认定张某3为违法生育的第二个子女,而原告父母未缴纳社会抚养费的情况下,拒绝为原告办理出生登记,有其依据。
在诉讼过程中,原、被告双方达成一致意见,原告自愿撤回起诉。
(五)定案结论
北京市门头沟区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条,作出如下裁定:
准许原告撤回起诉。
案件受理费50元,减半收取25元,由原告张某负担(已交纳)。
(六)解说
计划生育是我国的基本国策。按照现行的法律法规,夫妻双方生育子女前应取得《生育服务证》,违反计划生育规定生育子女的夫妻,应缴纳社会抚养费。为确保该政策的落实,很多地方将社会抚养费的缴纳与出生登记挂钩,即违反规定生育的子女进行户口出生登记时需提交计生部门出具的缴纳社会抚养费的证明,否则不予办理出生登记。在此制度背景下,本案又有一定的特殊性,即原告父母取得《生育服务证》后其自身条件发生了变化而不再具备法规规定的再生育一个子女的条件,同时《生育服务证》未被收回。审理过程中,本案涉及的以下三个问题都颇受争议。
1.刘某户别由农业家庭户变更为非农业家庭户后,其持有的《生育服务证》的效力
关于这一问题,有两种不同意见。
第一种意见认为,刘某户别发生变化后,其已经不具备法规规定的生育第二个子女的条件,其持有的《生育服务证》应该自动失效,刘某夫妇应当依法缴纳社会抚养费。
原《北京市计划生育条例》第十五条第二款规定:“有下列特殊情况之一的,由夫妻双方申请,经区、县以上计划生育委员会批准,始得再生育一个子女:……(九)深山区农民,只有一个女孩,生活上有实际困难的。”2003年9月1日起施行的《北京市人口与计划生育条例》第十七条第二款规定:“有下列情形之一的,由夫妻双方申请,经区、县级以上计划生育行政部门批准,可以生育第二个子女:……(九)在深山区长期居住并以农业生产为主要生活来源的农村居民,只有一个女孩,生活有实际困难的。”而且刘某持有的《生育服务证》最后一页载明了“计划生育政策法规”,其中有“本市照顾生育第二个子女的规定”,即原《北京市计划生育条例》第十五条第二款规定的可以生育第二个子女的九种情形,刘某获取《生育服务证》后应当阅读该内容并知晓生育第二个子女的条件,在户别发生变化后,应当明知其不符合生育第二个子女的条件。《北京市人口与计划生育条例》第三十九条规定:“违反本条例规定生育子女的夫妻,应当依法缴纳社会抚养费。”刘某夫妇不符合生育第二个子女的条件,属于违反条例的情形,应当依法缴纳社会抚养费。
第二种意见认为,刘某户别发生变化后,其持有的《生育服务证》在被有关部门收回或废止前应当继续有效,计生部门不应对刘某夫妇征缴社会抚养费。
《北京市生育服务证管理办法》第八条第一款规定:“在婚姻状况无变化的情况下,《生育服务证》在本市范围内长期有效。依照本办法第五条第(一)项规定领取《生育服务证》的当事人在领取了《生育服务证》但尚未生育期间在本市范围内迁移户口的,须持《生育服务证》到新入户所在地乡(镇)人民政府、街道办事处计划生育主管机关办理变更手续。”北京市人口和计划生育委员会《关于审批生育第二个子女的规定》第二条第(十一)项规定:“按照《条例》第十七条第二款第六项至第九项取得第二个子女《生育服务证》的‘农转非’人员,在下达‘农转非’通知时女方已经怀孕的,第二个子女的《生育服务证》继续有效;尚未怀孕的,收回第二个子女《生育服务证》,执行非农村居民的生育政策。”根据上述规定,在婚姻状况无变化的情况下,生育服务证的效力为长期有效,而对于户别变更等情形下《生育服务证》的效力并未作相应规定,亦无夫妻双方申请条件发生变化时应当交回、重新办理《生育服务证》的规定。本案中,刘某“农转非”时尚未怀孕,有关部门负有“收回”《生育服务证》的职责。《生育服务证》在被收回或被有权机关废止前,应当视为有效的。刘某夫妇依法申领了《生育服务证》,并持有有效的《生育服务证》生育第二个子女,并未违反条例规定,不应缴纳社会抚养费。
笔者同意第二种意见。根据行政行为效力理论,行政行为一经作出就具有公定力、确定力、拘束力和执行力。确定力是指,有效成立的行政行为,具有不可变更力,即非依法不得随意变更或撤销和不可争辩力。参见罗豪才、湛中乐主编:《行政法学》,北京,北京大学出版社,2006。计生部门为加强计划生育管理,依公民申请,批准其生育子女,并向其发放《生育服务证》,该行为属于行政行为范畴。该行政行为作出时,未载明或告知申请人失效条件。那么,要使该行政行为失去效力,只能通过依法撤销、废止等终止其效力。因此,该行政行为在被依法撤销或废止前,应当属于合法有效。
本案中,原告父母依法申领了《生育服务证》,获得了再生育一个子女的批准。同时,根据相关法律规定,在申请人不具备申请条件后,计生部门负有“收回”《生育服务证》的职责,“收回”可以理解为依法终止《生育服务证》效力的行为。作为申请人,相关法律规范未规定其自动“交回”的义务。且本案中,原告强调其原本不想生育二胎,是村里动员,其不了解生育二胎的条件,计生部门也并未告知其生育二胎的条件及条件变化后《生育服务证》作废。门头沟区计生委虽强调其不具备了解刘某户别变化情况的条件,但法律规范要求其履行“收回”职责,则其应采取有效跟踪措施,其直到原告出生后才要求原告父母交回《生育服务证》,属于怠于履行职责。行政机关怠于履行职责的不利后果不应由申请人承担。
2.派出所拒绝为原告办理出生登记是否属于行政不作为
《户口登记条例》第七条规定:“婴儿出生后一个月以内,由户主、亲属、抚养人或者邻居向婴儿常住地户口登记机关申报出生登记。”《北京市生育服务证管理办法》第九条规定:“领取了《生育服务证》的夫妻,在其子女出生后,应当持《生育服务证》和医疗机构出具的《出生医学证明》到户籍部门办理新生儿入户手续。”北京市公安局《派出所办理常住户口登记工作规范(试行)》第一条规定,婴儿在申报出生登记时,应查验的证件包括:《出生医学证明》,婴儿父母的《居民户口簿》《居民身份证》《结婚证》《生育服务证》,其中第(一)项第5款规定,对超计划、非婚等违反原《北京市计划生育条例》规定生育的婴儿,还应提供婴儿母亲户口所在地计划生育行政部门出具的缴纳社会抚养费证明。本案中,原告父母持有计生部门的《生育服务证》,应当属于材料齐全还是属于超计划生育子女而应提交缴纳社会抚养费证明?
关于这一问题,亦存在两种不同意见。
第一种意见认为,超计划生育子女应当指未经计生部门批准生育的第一个子女以外的子女,而计生部门批准的载体即《生育服务证》。被告作为户口登记机关,无权判定申报出生登记的婴儿是否属于超计划生育子女,而只能审查其材料是否齐全,只要原告提交了《生育服务证》,被告即应视其为依法生育的子女。本案中,原告出生后即申报出生登记,并提供了《生育服务证》等材料,被告因发现原告母亲户别变化即对其《生育服务证》的效力提出质疑,要求计生部门确认,不符合法律规定。截至诉讼时,《生育服务证》仍未被依法收回或宣告作废,原告持有有效的《生育服务证》申报出生登记,材料齐全、合法、有效,被告拒绝为原告办理登记属于行政不作为。
第二种意见认为,原告申报户口登记时,被告发现原告母亲刘某的户别怀孕前已发生变化,明显不具备生育第二个子女的条件,对其《生育服务证》的效力提出质疑属于派出所履行审慎审查职责的要求。尤其是在计生部门作出《社会抚养费征收决定书》后,原告张某被认定为违法生育的第二个子女,被告拒绝为原告办理出生登记符合法律规范的规定,不属于行政不作为。
笔者认为,这两种意见均有其合理之处,但对被告的行为应当根据不同时间段分别考虑。根据行政行为的公定力理论,行政主体的行政行为一经作出,不论其实质上是否合法,都具有被推定为合法而要求所有机关、组织或个人予以尊重的一种法律效力。参见罗豪才、湛中乐主编:《行政法学》,北京,北京大学出版社,2006。《生育服务证》是计生部门行政审批行为的载体,因此,公安机关不应质疑《生育服务证》的效力而拒绝为张某办理出生登记。但是,计生部门作出《社会抚养费征收决定书》后,因该决定书认定张某属于违法生育的第二个子女,该决定书同样具有法律效力。同时,原告父母持有的《生育服务证》仍未被依法收回或废止,虽然《社会抚养费征收决定书》认定原告属于违法生育的第二个子女,该决定书与《生育服务证》相冲突,但《生育服务证》不因此而自然失效。即存在《生育服务证》和《社会抚养费征收决定书》并存的情形,二者被依法撤销或废止前均为有效。在此种情况下,被告因受其内部规范的约束,依照《派出所办理常住户口登记工作规范(试行)》及《社会抚养费征收决定书》,要求原告提交计生部门出具的缴纳社会抚养费证明,并无不当。当然,该结论是以《派出所办理常住户口登记工作规范(试行)》合法为前提的,下文将进一步就该规范的合法性进行探讨。
3.《派出所办理常住户口登记工作规范(试行)》是否应当适用
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条规定:“人民法院审理行政案件,可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”这在一定程度上赋予了法院对规章及其他规范性文件的选择适用权,即对于合法有效的规范性文件可以参照适用,对于违法的规范性文件则可以不予适用。
《派出所办理常住户口登记工作规范(试行)》中,违法出生的子女因其父母违反规定生育子女并且未缴纳社会抚养费而不能进行出生登记的规定是否适当?
在我国,户籍具有极其特殊的意义并附带了包括教育、工作、社会保障等诸多权益,有些地方,没有户籍甚至可以视为一个人不存在。本案中的原告即因为没有户籍,不能进行入学登记,无法接受义务教育。
《人口与计划生育法》第四十一条规定:“不符合本法第十八条规定生育子女的公民,应当依法缴纳社会抚养费。未在规定的期限内足额缴纳应当缴纳的社会抚养费的,自欠缴之日起,按照国家有关规定加收滞纳金;仍不缴纳的,由作出征收决定的计划生育行政部门依法向人民法院申请强制执行。”可见,对于未缴纳社会抚养费的,法律已经规定了相应的强制执行措施。实践中,因为强制执行的困难,很多地方对未缴纳社会抚养费的夫妻生育的子女拒绝办理出生登记,以督促其缴纳该费用。这一措施确实为社会抚养费的征缴提供了有力保障。但从法理上说,该措施的合法性是有欠缺的。
首先,从性质上来说,出生登记属于行政确认行为。行政确认行为是行政主体依法对相对方的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别,给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。参见罗豪才、湛中乐主编:《行政法学》,北京,北京大学出版社,2006。其基本宗旨是尊重客观事实。出生登记是公民基于出生行为而进行的登记,是户口登记机关对公民出生这一事实的行政确认。应该说,出于尊重客观事实的宗旨,只要公民出生,就可以基于出生的客观事实而获得出生登记。行政机关不予登记实际上是对客观事实拒绝确认,从而违背了行政确认的本质属性。
其次,从主体上来说,出生登记的权利主体是子女,而缴纳社会抚养费的主体是子女的父母,从法律关系上来说,子女与其父母是相互独立的权利义务主体,则父母拒不缴纳社会抚养费的不利后果不应由作为另一主体的子女承担。
再次,从法律阶位来说,地方公安机关通过工作规范对出生登记予以限制是否适当亦值得探讨。如上所述,户籍登记承载着众多与公民利益紧密相关的物质利益与非物质利益,其重要性甚至超过了一般的人身权和财产权。从《行政处罚法》到《行政许可法》再到《行政强制法》,我们可以看出,立法越来越注重对公民权利的保护,对公民权利的限制和剥夺均需要阶位较高的法律或行政法规作出。通过一般的规范性文件对公民的出生登记进行限制本身是不恰当的。且,对于拒不缴纳社会抚养费的公民,《人口与计划生育法》规定了强制措施,从而在规范层面确保了处罚的实现。那么,对于有能力缴纳的公民,强制执行应该可以达到征缴效果;对于确实生活困难的公民,因无法缴纳社会抚养费而对其子女拒绝入户也违反人道主义。事实上,因为出生登记时需要提交缴纳社会抚养费的证明,计生部门对于超过诉讼时效的社会抚养费征收决定书通常不向法院申请强制执行,这种怠于履行职责导致社会抚养费无法征缴的不利后果由违反规定的父母生育的子女来承担就更不适当。
本案中,原告的诉求最终得到了实质性解决而撤回起诉,从而避免了上述复杂的问题在本案中的剧烈冲突和最终确认,但是,这些问题值得我们思索和关注。
(北京市门头沟区人民法院 韩继先)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2014年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第150 - 157 页