黄述忠诉北京市东城区社保中心拒绝履行先行支付工伤医疗费及工伤保险待遇法定职责案

法官观点

本案中所涉及的工伤保险待遇先行支付制度是通过2011年7月1日起实施的《社会保险法》第四十一条第四十二条中“从工伤保险基金中先行支付”和“由工伤保险基金先行支付”的鲜明表述所确立的。此项制度的立法目的在于解决困扰我国多年的“保险外”职工的权益保障缺失问题。

《社会保险法》第四十一条规定:“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费,发生工伤事故的,由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的,从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的,社会保险经办机构可以依照本法第六十三条的规定追偿。”本案中原告黄述忠依据上述规定,要求被告社保中心先行支付工伤保险待遇。经庭审查明,原告被认定为工伤的时间为2010年,即在《社会保险法》生效之前,原告的情形是否能够溯及既往,进而适用《社会保险法》第四十一条的规定成为本案的审理核心。关于此项争议,合议庭存在两种意见:

一种意见认为:《社会保险法》不具有法律溯及力。理由是:第一,《社会保险法》和人保部制定的《先行支付办法》均未对《社会保险法》的法律溯及力作出明确规定,因此,根据法不溯及既往的原则,《社会保险法》应当不具有溯及力。第二,人保部制定的《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第二十九条规定:“2011年7月1日后对用人单位未按时足额缴纳社会保险费的处理,按照社会保险法和本规定执行;对2011年7月1日前发生的用人单位未按时足额缴纳社会保险费的行为,按照国家和地方人民政府的有关规定执行。”上述规定亦能说明《社会保险法》不具有溯及既往的效力。因于原告是在该法生效之前的2010年7月1日被认定为工伤的,因此,原告发生工伤的情形不适用《社会保险法》有关先行支付工伤保险待遇的规定。

另一种意见认为:法律不溯及既往虽是法律适用的原则,但不是绝对的。理由是:第一,《立法法》第八十四条规定:法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往,但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。根据该规定,《社会保险法》及《先行支付办法》中关于先行支付工伤保险待遇的规定,就是为了更好地保护劳动者社会保险权利和利益的特别规定,在本案中应当适用。第二,《社会保险法》也没有规定本法生效之前发生的行为不适用《社会保险法》。根据新旧法律适用的原则,新法对保护当事人更为有利的,应当适用新法,即新法从优。因此,本案可以适用《社会保险法》的规定。

笔者更同意合议庭第一种意见,理由如下:

2000年7月1日生效的《立法法》第八十四条是关于“立法”是否能够溯及既往的规定,即法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和规章是否可以明文规定适用于以前的行为或事件。根据法不溯及既往原则,新公布、实施的法律、法规原则上不适用于其生效以前的行为或事件。换言之,过去发生的行为或事件适用过去的法律规定,但是为了更好地维护公民、法人和其他组织的私权利和私利益,在立法时可以存在例外,即在法条中明文规定特殊情形下的溯及既往。

但在本案中被告社保中心能否援引于2011年7月1日生效的《社会保险法》第四十一条从工伤保险基金中先行支付工伤保险待遇给原告黄述忠,在性质上并非《立法法》第八十四条规定的立法层面上的能否溯及既往,而是作为执法机关的社保中心能否对发生于《社会保险法》生效之前的工伤事故适用《社会保险法》第四十一条中新确立的工伤保险待遇垫付制度。对于“执法”是否能够溯及既往,我国目前并没有相关法律条文明确加以规定。但按照行政法所确立的依法行政原则———行政机关行使行政权力和管理公共事务,必须由法律授权并依据法律规定———法律规范是行政机关据以执法的唯一标准。行政机关将新法适用于“旧”行为之前提是具有现行有效法律规范的明确授权,也就是说,行政机关在执法层面只可以执行一个有效的“溯及既往”的规定,不可以在法律、法规未明文授权的情况下自动溯及既往,将新规定适用于旧行为。

在理清“溯及既往”这一法律概念的基础上,确定本案能否适用《社会保险法》第四十一条规定,就在于在目前现行有效的法律规范中是否有关于工伤保险待遇先行支付制度可以溯及既往的明文规定。

《国务院关于修改〈工伤保险条例〉的决定》规定:《工伤保险条例》根据本决定作相应的修改,重新公布。本条例施行后(2004年1月1日)本决定施行前(2011年1月1日)受到事故伤害或者患职业病的职工尚未完成工伤认定的,按照本决定的规定执行。在本案中原告黄述忠发生事故的时间是2007年12月22日,工伤认定的时间是2010年7月1日,即原告黄述忠在《工伤保险条例》修订之前已经完成工伤认定,故不能适用于2011年1月1日新修订施行的《工伤保险条例》第六十二条之规定。

人保部于2011年7月1日公布的《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第二十九条规定:“2011年7月1日后对用人单位未按时足额缴纳社会保险费的处理,按照社会保险法和本规定执行;对2011年7月1日前发生的用人单位未按时足额缴纳社会保险费的行为,按照国家和地方人民政府的有关规定执行。”因此,《社会保险法》和《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》中关于“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的处理”的法律规定是不能溯及既往的,对于“由社会保险基金先行支付工伤保险待遇”是否能够溯及既往并未提及。

另,《先行支付办法》全文也未对“由社会保险基金先行支付工伤保险待遇”是否能够溯及既往予以提及。

综上所述,目前在法律规范中并未规定先行支付工伤保险待遇制度可溯及既往,作为行政机关的社保中心在履行相关行政管理职责时不可溯及既往地适用该制度。因此本案法院判决驳回了原告黄述忠要求判令社保中心向其先行支付工伤医疗费用及工伤保险待遇的诉讼请求。

1.判决书字号

一审判决书 :北京市东城区人民法院(2013)东行初字第49号行政判决书

二审判决书 :北京市第二中级人民法院(2014)二中行终字第1147号行政判决书

2.案由 :拒绝履行法定职责  

3.诉讼双方

原告(上诉人):黄述忠。

委托代理人:李强北京市商安律师事务所律师。

被告(被上诉人):北京市东城区社会保险基金管理中心(以下简称社保中心)。

法定代表人:黄波,该中心主任。

委托代理人:王静、白云轩,该中心干部。

4.审级 :二审

5.审判机关和审判组织

一审法院:北京市东城区人民法院

合议庭组成人员:审判长:杨鹏英;代理审判员:刘晓;人民陪审员:王树荆

二审法院:北京市第二中级人民法院

合议庭组成人员:审判长:严勇;代理审判员:刘天毅杨波

6.审结时间

一审审结时间 :2014年5月20日

二审审结时间 :2014年11月24日

引用

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  • 参考文献格式:[1]国家法官学院,中国人民大学法学院.中国审判案例要览.2015年行政审判案例卷[M].北京:中国人民大学出版社.2017

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第八十四条 部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定。

地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。

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地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。

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地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。

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第六十二条 国家机关和依照或者参照国家公务员制度进行人事管理的事业单位、社会团体的工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的,由所在单位支付费用。具体办法由国务院劳动保障行政部门会同国务院人事行政部门、财政部门规定。

其他事业单位、社会团体以及各类民办非企业单位的工伤保险等办法,由国务院劳动保障行政部门会同国务院人事行政部门、民政部门、财政部门等部门参照本条例另行规定,报国务院批准后施行。

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