（一）首部
1.判决书字号
一审判决书：北京市东城区人民法院（2013）东行初字第49号行政判决书。
二审判决书：北京市第二中级人民法院（2014）二中行终字第1147号行政判决书。
3.诉讼双方
原告（上诉人）：黄某。
委托代理人：李强，北京市商安律师事务所律师。
被告（被上诉人）：北京市东城区社会保险基金管理中心（以下简称社保中心）。
法定代表人：黄某1，该中心主任。
委托代理人：王某、白某，该中心干部。
5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市东城区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：杨鹏英；代理审判员：刘晓；人民陪审员：王树荆。
二审法院：北京市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：严勇；代理审判员：刘天毅、杨波。
6.审结时间
一审审结时间：2014年5月20日。
二审审结时间：2014年11月24日。
（二）一审情况
1.一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为
原告因工伤导致身体残疾，无生活来源，且残疾部位急需后续手术治疗，遂于2011年向北京市东城区人力资源和社会保障局（以下简称东城人保局）提出先行支付工伤保险待遇申请。东城人保局收到申请材料后，将该申请转交给被告办理。被告收到该申请后，认为原告发生工伤及认定工伤的时间均发生在《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）实施前，电话告知其不能适用该法有关先行支付的规定。2012年5月，原告再次向被告提出先行支付申请，被告电话回复内容同上。
（2）原告诉称
原告黄某诉称：原告系湖北省孝昌县比得福建筑劳务有限公司（以下简称比得福公司）农民工。2007年12月22日，原告在比得福公司承包的崇文区广渠门外南街危改小区工地施工时，从脚架上跌落，腰部受伤。2010年7月1日，经北京市崇文区人力资源和社会保障局（以下简称崇文人保局）认定，原告系因工受伤。后经有关部门鉴定，原告伤残等级为5级。由于用工单位比得福公司未参加工伤保险且拒绝承担赔偿责任，原告申请对其仲裁。经仲裁裁决比得福公司赔偿原告13.8415万元。但该公司拒绝履行仲裁裁决，原告申请法院强制执行后，该公司无可供执行财产且下落不明。最后法院以司法救助方式给予原告8万元结案。原告因工伤导致身体残疾，无生活来源，且残疾部位急需后续手术治疗，曾于2011年年初向被告提出先行支付申请。当时被告予以积极回复，但称原告之伤发生在《社会保险法》实施之前，不能适用该法先行支付的规定。原告认为，依据《中华人民共和国立法法》第八十四条之规定，原告应当可以适用《社会保险法》之先行支付的规定，故于2012年5月再次提出申请，但被告未予回复。现请求法院判令被告依法向原告先行支付工伤医疗费用及工伤保险待遇。
（3）被告辩称
被告社保中心辩称：原告于2011年3月底向我中心咨询工伤保险待遇先行支付相关事宜。经于社保系统查询，原告发生工伤时所在单位无单位登记信息，无原告缴纳工伤保险信息，故当时我中心告知原告需要向北京市社会保险基金管理中心（以下简称市社保中心）请示。市社保中心支付部答复：《社会保险基金先行支付暂行办法》（以下简称《先行支付办法》）自2011年7月1日起施行，原告2010年7月1日被认定为工伤，2011年1月10日被鉴定为伤残等级5级，不符合先行支付的条件。2011年7月28日，我中心告知原告，因其所受工伤不符合《先行支付办法》的范围，不能受理。2011年11月、2012年5月，原告先后两次以邮寄形式向东城人保局寄送“工伤先行支付申请材料”。该申请材料转至我中心后，我中心于2011年12月、2012年6月电话答复原告律师，告知原告所受工伤不符合《先行支付办法》的范围，无法受理原告的申请。综上，原告的诉讼请求不符合前述法律规定，请求法院予以驳回。
2.一审事实和证据
北京市东城区人民法院经公开审理查明：原告系比得福公司农民工。2007年12月22日，原告在比得福公司承包的崇文区某危改小区工地施工时从脚架上跌落，腰部受伤。2010年7月1日，经原崇文人保局认定，原告系因工受伤。2011年1月10日原告被劳动能力鉴定委员会鉴定为伤残5级。因原告受伤时所在单位未参加工伤保险且拒绝承担赔偿责任，原告于2011年3月申请东城仲裁委对工伤赔偿等事项进行仲裁。仲裁裁决比得福公司支付原告伤残补助金和工伤医疗补助金等共计13.8415万元。后原告依据该仲裁书申请北京市东城区人民法院强制执行。在执行期间，由于比得福公司下落不明且无可供执行财产，执行案以司法救助8万元方式结案。2011年11月、2012年5月，原告两次向东城人保局提出申请，要求该局依据《社会保险法》第四十一条及中华人民共和国人力资源和社会保障部（以下简称人保部）制定的《先行支付办法》的规定先行支付原告工伤保险待遇。东城人保局收到申请材料后，将该申请转交给被告办理。被告收到该申请后，认为原告发生工伤及认定工伤的时间均发生在《社会保险法》实施之前，于2011年12月和2012年6月电话告知原告，其申请不符合支付工伤保险待遇的范围及条件。在庭审中，原告认可被告口头告知的形式，但不认可被告不予先行支付的理由。现原告请求法院判令被告履行实质性的给付义务，不要求被告出具书面答复意见。
3.一审判案理由
北京市东城区人民法院经审理认为：2011年7月1日起施行的《社会保险法》第四十一条规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。”现原告依据该规定，要求被告先行支付工伤保险待遇。被告认为，原告的情形不符合前述法律规定的支付工伤保险待遇的条件，不同意受理原告的申请。在本案中，双方当事人对于原告发生工伤及被认定工伤的时间发生在《社会保险法》生效前的事实没有异议。本案争议焦点在于法律适用问题。本院认为：由于《社会保险法》本身没有规定该法的溯及力问题，人保部制定的《先行支付办法》亦未作出特别规定。同时，北京市未出台有关工伤保险待遇先行支付的配套文件。因此，被告口头答复原告不符合先行支付工伤保险待遇的范围及条件，并不违反现行法律、规章的规定，除非法律、法规或规章另有特别规定，或北京市出台相关规范性文件将上述情形纳入先行支付范围，原告方可另行重新提出申请。现原告要求本院判令被告依法向原告先行支付工伤医疗费用及工伤保险待遇的诉讼请求，法律依据不足，本院不予支持。
《先行支付办法》第九条规定：“个人或者其近亲属提出先行支付医疗费用、工伤医疗费用或者工伤保险待遇申请，社会保险经办机构经审核不符合先行支付条件的，应当在收到申请后5个工作日内作出不予先行支付的决定，并书面通知申请人。”在本案中，被告收到原告递交的工伤保险待遇申请后，未按照上述规定作出不予先行支付的决定并书面通知原告，其答复形式不当。鉴于原告在庭审中不要求被告作出书面答复，本院判令被告作出书面答复没有任何实质意义，故本院依法应驳回原告的诉讼请求。
4.一审定案结论
北京市东城区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，作出如下判决：
驳回原告黄某要求判令原北京市东城区社会保险基金管理中心向其先行支付工伤医疗费用及工伤保险待遇的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告黄某负担（已交纳）。
（三）二审诉辩主张
1.上诉人诉称
上诉人黄某诉称：不服一审判决，本人的申请符合法律规定。请求撤销原判，支持原诉请求。
2.被上诉人辩称
被上诉人社保中心辩称：同意原判，请求予以维持。
（四）二审事实和证据
北京市第二中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。
（五）二审判案理由
北京市第二中级人民法院经审理认为：黄某上诉的主要理由为其受伤虽在《社会保险法》实施之前，但其亦应享有《社会保险法》第四十一条规定的请求工伤保险基金先行支付的权利。但《社会保险法》对黄某的上述理由并没有给予明确规定，现一审法院认为《社会保险法》、人社部制定的《先行支付办法》以及北京市目前的规范性文件均未对黄某的请求能够得到支持予以明确规定。在此情况下，东城社保中心向黄某口头答复了其请求无法支持，东城社保中心的答复并无不当。一审法院的该认定并无不当，本院予以维持。黄某的上诉请求，事实与法律依据并不充分，本院不予支持。
（六）二审定案结论
北京市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持一审判决。
一、二审案件受理费各50元，均由黄某负担（均已交纳）。
（七）解说
本案中所涉及的工伤保险待遇先行支付制度是通过2011年7月1日起实施的《社会保险法》第四十一条、第四十二条中“从工伤保险基金中先行支付”和“由工伤保险基金先行支付”的鲜明表述所确立的。此项制度的立法目的在于解决困扰我国多年的“保险外”职工的权益保障缺失问题。
《社会保险法》第四十一条规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照本法第六十三条的规定追偿。”本案中原告黄某依据上述规定，要求被告社保中心先行支付工伤保险待遇。经庭审查明，原告被认定为工伤的时间为2010年，即在《社会保险法》生效之前，原告的情形是否能够溯及既往，进而适用《社会保险法》第四十一条的规定成为本案的审理核心。关于此项争议，合议庭存在两种意见：
一种意见认为：《社会保险法》不具有法律溯及力。理由是：第一，《社会保险法》和人保部制定的《先行支付办法》均未对《社会保险法》的法律溯及力作出明确规定，因此，根据法不溯及既往的原则，《社会保险法》应当不具有溯及力。第二，人保部制定的《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第二十九条规定：“2011年7月1日后对用人单位未按时足额缴纳社会保险费的处理，按照社会保险法和本规定执行；对2011年7月1日前发生的用人单位未按时足额缴纳社会保险费的行为，按照国家和地方人民政府的有关规定执行。”上述规定亦能说明《社会保险法》不具有溯及既往的效力。因于原告是在该法生效之前的2010年7月1日被认定为工伤的，因此，原告发生工伤的情形不适用《社会保险法》有关先行支付工伤保险待遇的规定。
另一种意见认为：法律不溯及既往虽是法律适用的原则，但不是绝对的。理由是：第一，《立法法》第八十四条规定：法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。根据该规定，《社会保险法》及《先行支付办法》中关于先行支付工伤保险待遇的规定，就是为了更好地保护劳动者社会保险权利和利益的特别规定，在本案中应当适用。第二，《社会保险法》也没有规定本法生效之前发生的行为不适用《社会保险法》。根据新旧法律适用的原则，新法对保护当事人更为有利的，应当适用新法，即新法从优。因此，本案可以适用《社会保险法》的规定。
笔者更同意合议庭第一种意见，理由如下：
2000年7月1日生效的《立法法》第八十四条是关于“立法”是否能够溯及既往的规定，即法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和规章是否可以明文规定适用于以前的行为或事件。根据法不溯及既往原则，新公布、实施的法律、法规原则上不适用于其生效以前的行为或事件。换言之，过去发生的行为或事件适用过去的法律规定，但是为了更好地维护公民、法人和其他组织的私权利和私利益，在立法时可以存在例外，即在法条中明文规定特殊情形下的溯及既往。
但在本案中被告社保中心能否援引于2011年7月1日生效的《社会保险法》第四十一条从工伤保险基金中先行支付工伤保险待遇给原告黄某，在性质上并非《立法法》第八十四条规定的立法层面上的能否溯及既往，而是作为执法机关的社保中心能否对发生于《社会保险法》生效之前的工伤事故适用《社会保险法》第四十一条中新确立的工伤保险待遇垫付制度。对于“执法”是否能够溯及既往，我国目前并没有相关法律条文明确加以规定。但按照行政法所确立的依法行政原则———行政机关行使行政权力和管理公共事务，必须由法律授权并依据法律规定———法律规范是行政机关据以执法的唯一标准。行政机关将新法适用于“旧”行为之前提是具有现行有效法律规范的明确授权，也就是说，行政机关在执法层面只可以执行一个有效的“溯及既往”的规定，不可以在法律、法规未明文授权的情况下自动溯及既往，将新规定适用于旧行为。
在理清“溯及既往”这一法律概念的基础上，确定本案能否适用《社会保险法》第四十一条规定，就在于在目前现行有效的法律规范中是否有关于工伤保险待遇先行支付制度可以溯及既往的明文规定。
《国务院关于修改〈工伤保险条例〉的决定》规定：《工伤保险条例》根据本决定作相应的修改，重新公布。本条例施行后（2004年1月1日）本决定施行前（2011年1月1日）受到事故伤害或者患职业病的职工尚未完成工伤认定的，按照本决定的规定执行。在本案中原告黄某发生事故的时间是2007年12月22日，工伤认定的时间是2010年7月1日，即原告黄某在《工伤保险条例》修订之前已经完成工伤认定，故不能适用于2011年1月1日新修订施行的《工伤保险条例》第六十二条之规定。
人保部于2011年7月1日公布的《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第二十九条规定：“2011年7月1日后对用人单位未按时足额缴纳社会保险费的处理，按照社会保险法和本规定执行；对2011年7月1日前发生的用人单位未按时足额缴纳社会保险费的行为，按照国家和地方人民政府的有关规定执行。”因此，《社会保险法》和《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》中关于“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的处理”的法律规定是不能溯及既往的，对于“由社会保险基金先行支付工伤保险待遇”是否能够溯及既往并未提及。
另，《先行支付办法》全文也未对“由社会保险基金先行支付工伤保险待遇”是否能够溯及既往予以提及。
综上所述，目前在法律规范中并未规定先行支付工伤保险待遇制度可溯及既往，作为行政机关的社保中心在履行相关行政管理职责时不可溯及既往地适用该制度。因此本案法院判决驳回了原告黄某要求判令社保中心向其先行支付工伤医疗费用及工伤保险待遇的诉讼请求。
（北京市东城区人民法院 马媛婧）
案例来源：国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2015年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第242 - 247 页
