（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：北京市东城区人民法院（2013）东行初字第231号行政判决书
北京市第二中级人民法院（2013）二中行终字第1153号行政判决书

2.案由：拒绝履行法定职责

3. 诉讼双方
原告王某。
原告张某1。
原告马某。
委托代理人王才亮（兼原告王某、张某1委托代理人），北京市才良律师事务所律师。
原告张某2。
委托代理人栗红（兼原告王某、张某1、马某委托代理人），北京市才良律师事务所律师。
委托代理人李某。
被告北京市国土资源局，住所地北京市东城区和平里北街2号。
法定代表人魏某，局长。
委托代理人黄某，北京市国土资源局干部。

4．审级：二审。

5．审判机关和审判组织
一审法院：北京市东城区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：孟群；代理审判员：胡柳；人民陪审员：顾兵。
二审法院：北京市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：霍振宇；代理审判员：刘天毅；、洪伟。

6．审结时间：
一审审结时间：2013年9月17日。
二审审结时间：2013年12月20日。

（二）一审诉辩主张

1.原告诉称
2013年1月5日，原告因被告北京市国土局（以下简称市国土局）不履行法定职责向北京市人民政府提起行政复议。2013年3月21日，北京市人民政府作出京政复字[2013]3号《行政复议决定书》（以下简称3号复议决定），责令被告依法对原告反映的闲置土地事项进行调查认定并将处置结果书面告知原告。现3号复议决定送达已经超过六十日，被告至今未履行上述义务。被告怠于履行生效行政复议决定的行为，严重侵害了原告的合法权益。故请求判决确认被告不履行3号复议决定的行为违法，责令被告在一定期限内履行3号复议决定规定的义务：依法对原告反映的闲置土地事项进行调查认定并将处置结果书面告知原告。

2.被告辩称
2013年1月5日，张传明等四原告因我局未履行法定职责向北京市人民政府提起行政复议。同年3月21日，北京市人民政府作出3号复议决定，责令我局依法对申请人反映的闲置土地事项进行调查认定并将处置结果书面告知申请人。2013年6月9日，我局依法对相关土地调查后，向北京市鲁艺房地产开发有限公司发出《闲置土地调查通知书》并送达该单位，要求该单问提供土地权利证明文件等相关材料。同年6月20日，我局根据四原告的信访要求，作出京国土信访[2013]032号《国土资源信访事项处理意见书》，告知信访人相关情况。故我局依法履行了3号复议决定，请求判决驳回四原告的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
四原告因要求被申请人市国土局履行法定职责，于2013年1月5日向北京市人民政府申请行政复议，请求事项为责令被申请人在一定期限内履行法定职责，依法收回北京市人民政府《关于北京市鲁艺房地产开发经营公司建设"鲁迅文化园"征地的批复》所批准征收的海淀区四季青镇蓝靛厂村547.5亩集体土地交由申请人及所在集体经济组织使用。经审查，北京市人民政府于2013年3月21日作出3号复议决定，责令被申请人市国土局依法对申请人反映的闲置土地事项进行调查认定并将处置结果书面告知申请人。2013年7月9日，四原告以市国土局超过六十日未履行生效复议决定所确定的义务为由，向本院提起行政诉讼。
上述事实有3号复议决等证据在案佐证，经本院审查核实，能够作为认定案件事实的依据。

（四）一审判案理由
公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，其请求事项应当属于行政审判权限范围，请求事项不属于行政审判权限范围的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政复议法》第三十二条规定，被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。据此，在3号复议决定的被申请人市国土局不履行或者无正当理由拖延履行复议决定的情况下，应当由行政复议机关或者有关上级行政机关责令市国土局限期履行。王某、张某1、马某、张某2要求人民法院确认市国土局不履行行政复议决定的行为违法并责令市国土局履行复议决定的诉讼请求，不属于行政审判权限范围，本院应予驳回。

（五）一审定案结论
依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告王某、张某1、马某、张某2的起诉。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
上诉人王某、张某1、马某、张某2（一审原告）不服一审裁定，以其诉求属于行政审判权限范围，一审裁定错误等为由，提起上诉，请求撤销一审裁定，支持其在一审中所提诉讼请求。
被上诉人市国土资源局（一审被告）北京市国土资源局同意一审裁定，请求予以维持。

2.二审事实和证据
北京市第二中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
根据《中华人民共和国行政诉讼法》以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的相关规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件；起诉不符合法定条件的，人民法院应当不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。王某、张某1、马某、张某2已经通过申请行政复议的方式，由北京市人民政府责令北京市国土资源局对其四人反映的闲置土地事项进行调查认定并将处置结果予以书面告知。现王某、张某1、马某、张某2认为北京市国土资源局并未履行北京市政府3号复议决定的内容，其四人应根据《中华人民共和国行政复议法》第三十二条的规定，通过行政复议机关或者有关上级行政机关责令北京市国土资源局限期履行3号复议决定的方式予以解决。王某、张某1、马某、张某2上诉要求法院责令北京市国土资源局履行3号复议决定，其该请求并不属于人民法院行政审判权限范围。一审法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项的规定裁定驳回王某、张某1、马某、张某2的起诉，并无不当，应予维持。

4.二审定案结论
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

（七）解说
本案原告的诉讼请求是要求确认被告不履行复议决定行为违法，并责令被告履行复议决定内容。本案争议的焦点是要求行政机关履行行政复议决定的内容是否属于行政诉讼受案范围。
实践中，一些行政机关不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的情况时有发生，主要是当行政复议机关经审查认为被申请人的具体行政行为有主要事实不清、证据不足、适用依据错误、违反法定程序、超越或者滥用职权、具体行政行为明显不当等情形，而决定撤销、变更或者确认被申请人的具体行政行为违法，并责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为或者认为被申请人不履行法定职责，而决定其在一定期限内履行时，被申请人不能正确对待，而对行政复议决定采取抵制的态度，不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定。那么，申请人能否提起行政诉讼要求被申请人履行复议决定内容？一种意见认为，被申请人不履行复议决定是一种典型的行政不作为，属于行政诉讼的受案范围。申请人既可以通过行政程序要求复议机关督促被申请人关履行复议决定，也可以提起行政诉讼，寻求司法救济。第二种意见认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第32条第2款规定："被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行"。因此，在行政机关不履行其上级行政机关的复议决定的情况下，当事人应向行政复议机关或者有关上级行政机关反映，要求行政复议机关或者有关上级行政机关责令其限期履行，寻求行政救济，而不能提起行政诉讼，该案不属行政诉讼的受案范围，应裁定驳回其起诉。
我们同意第二种意见，理由为：
首先，行政复议是公民法、法人或者其他组织通过行政救济途径解决行政争议的一种方法。根据《行政复议法》第三十二条的规定，对被申请人不履行复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。同时，《行政复议法》第三十七条、《行政复议法实施条例》第六十二条、第六十四条、第六十五条亦分别规定了对于不履行复议决定的直接负责的主管人员和相关直接责任人员的行政处分后果。可见，行政复议从立法上就已经设定为行政机关上下级的层级监督，是行政机关体系内的一种监督方式。对被申请人不履行行政复议决定的，法律规定只能通过行政手段对有关责任人或单位作出行政处理，没有赋予申请人对被申请人不履行行政复议决定可以向法院提起行政诉讼或申请法院强制执行的权利。
其次，关于行政机关不履行行政复议决定的性质。行政复议决定具有行政命令的性质，复议法规定下级机关即被申请人必须履行。被申请人不履行复议决定实际是违反上级命令，不是针对相对人的具体行政行为。行政复议决定的内容亦不属于行政诉讼中法律法规规定的行政机关应当履行的义务。如果将该事项纳入行政审判权限范围，那么，就产生了法院在未对复议决定合法性进行审查判断的情况下，直接判决行政机关执行复议决定的内容。因此，申请人不能对下级机关违反上级机关命令的行为向法院起诉，只能向上级或有关监督机关反映，通过行政手段对不履行行政复议决定的被申请人作出处理。也就是说，对于行政机关不执行行政命令的行为法院不宜根据复议申请人的请求直接进行司法干预。本案中，涉案复议决定的被申请人市国土局不履行或者无正当理由拖延履行复议决定的情况下，应当由行政复议机关或者有关上级行政机关责令市国土局限期履行。原告要求确认市国土局不履行行政复议决定的行为违法并责令市国土局履行复议决定的诉讼请求，不属于行政审判权限范围，应当裁定驳回原告的起诉。
综上，一、二审的裁定是正确的。
（胡柳）