(一)首部

1、裁判书字号：
一审判决书：成都市成华区人民法院（2010）成华行初字第27号
二审判决书：四川省成都市中级人民法院（2011）成行终字第154号

2、案由：行政赔偿

3、诉讼双方
原告益某（上诉人）。
委托代理人李家弟，四川法典律师事务所律师。
二审委托代理人李某。
被告成都市城乡房产管理局（原名成都市房产管理局）（上诉人），住所地：成都市青羊区人民中路一段28号。
法定代表人何某1，局长。
一审委托代理人何某2，该单位工作人员。
二审委托代理人曾婷，成都市城乡房产管理局工作人员。
一、二审委托代理人王丹伟，四川达民律师事务所律师。

4、审级：二审。

5、审判机关和审判组织
一审法院：四川省成都市成华区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李戈军；人民陪审员：伍先华、李集轩。
二审法院：四川省成都市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：郑慧；审判员：雍卫红、栾秀芳

6、审结时间：2011年12月5日。

（二）一审诉辩主张

1、原告益某诉称
2008年10月案外人高某化名方某，与案外人吴某签订房屋租赁协议，租用案外人吴某位于成都市成华区新鸿路106号8栋2单元8号的房屋。之后，高某盗走案外人吴某的身份证等证照文件，伪造公文，冒充案外人吴某在被告处补办了新的房产证。2009年1月9日高某以案外人吴某的名义与原告益某签订借款协议，以上述房屋作抵押，并办理了《房屋他项权证》，骗走原告益某借款22万元。后高某被抓获，但骗取的借款均未追回。原告认为，被告在补办《房屋所有权证》、办理《房屋他项权证》的过程中，严重不负责任，其行为违法，给原告造成22万元的损失至今无法追回。请求法院判令被告赔偿原告22万元人民币并由被告承担诉讼费。

2、被告辩称
原告的损失不是其造成的，其不应承担行政赔偿的责任；其在为案外人办理补证登记时程序合法，已尽到了审查义务；在办理他项权登记时，程序合法，所收要件齐全，已尽到审查义务。综上所述，原告的诉讼请求没有法律和事实依据，请法院依法驳回其诉讼请求。

（三）一审事实和证据
一审经审理查明，2008年10月案外人高某化名方某，以虚假的身份证与案件争议涉及证照的真实房屋所有人吴某签订房屋租赁协议，租用案外人吴某位于成都市成华区新鸿路106号8栋2单元8号的房屋。之后，高某盗走案外人吴某的身份证、户口簿、离婚证等文件，并伪造了案外人吴某的户口簿、离婚证等证件。高某持案外人吴某的第一代身份证冒充案外人吴某在被告处申请补办成都市成华区新鸿路106号8栋2单元8号房屋的房产证。2009年1月9日被告成都市房产管理局经过审查，向冒用案外人吴某名义的案外人高某补发了成房权证字第1835012号《房屋所有权证》。2009年1月9日高某使用上述补发的《房屋所有权证》以案外人吴某的名义与原告益某签订借款合同和抵押合同，并向被告成都市房产管理局申请办理抵押登记，被告成都市房产管理局受理了该申请，原告益某于2009年1月9日当天将约定借款交与了冒用案外人吴某名义的案外人高某。被告成都市房产管理局于2009年1月14日向原告益某颁发了成他权字第405308号房屋他项权证。原告益某在借款到期后追索借款，发现高某的犯罪事实遂向公安机关报案。高某于2009年12月被公安机关抓获，并被法院依法判处刑事责任。原告益某遂于2010年6月23日向本院提起行政赔偿诉讼，请求法院判令被告赔偿原告22万元并由被告承担诉讼费。
另查明，原告益某被骗取的借款截止本案开庭时仍全部未追回。法院已判决撤销成房权证字第1835012号《房屋所有权证》和成他权字第405308号房屋他项权证。
上述事实有下列证据证明：
1、所有权人为吴某的产权证一份；
2、高某伪造的身份证、户口复印件；
3、离婚证复印件一份，其中经公安机关侦查，得知其照片不是吴某本人的照片；
4、益某与吴某签订的借款协议一份；
5、2009年1月9日吴某出具的借条一份；
6、2009年1月9日吴某出具的收条一份；
7、声明书及公证，上面有高某冒充吴某的签字；
8、委托书及公证，这是假吴某委托周静的委托；
9、他项权证书，这是1月9日审查通过的颁证手续，于14日领证。
10、职权依据：《房屋登记办法》第4条、第7条、第11条、第20条、第27条。

（四）一审判案理由
成都市成华区人民法院根据上述事实和证据认为：与本案存在关联的成他权字第405308号房屋他项权证已经被法院以缺乏客观事实基础为由予以撤销。由于本案系行政案件，因而，对于被告是否应当承担行政赔偿责任应当适用修订前的《中华人民共和国国家赔偿法》及《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》进行确定，而不能直接适用《中华人民共和国物权法》的相关规定。根据修订前的《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定："国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。"国家赔偿法对行政机关的行政赔偿责任采取"违法归责"原则，同时结合《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十二条的规定："申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。"应当根据行政机关其行政行为的过错程度及其在损害发生中所起的作用来确定其应当承担的赔偿份额。本案被告成都市房产管理局办理的成他权字第405308号房屋他项权证因欠缺客观事实基础，被法院依法撤销，其办证行为的违法性已经法律程序予以认定，被告承担赔偿责任的违法性前提已经具备。根据《中华人民共和国物权法》、《房屋登记办法》、《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》等相关法律、法规、司法解释的规定，房屋登记机关在房屋登记过程中，对登记申请，应当进行有限制的实质审查，负有合理审慎的审查义务。《房屋登记办法》第二十条明确规定："登记申请符合下列条件的，房屋登记机构应当予以登记，将申请登记事项记载于房屋登记簿：　　（一）申请人与依法提交的材料记载的主体一致；"，此条文内容明确表明，申请人身份是否真实可靠，申请人与提交材料记载的主体是否符合一致是房屋登记办理过程中的一项重要审查内容，登记机关对此应当予以审查核实。本案，案外人高某持真实房屋所有人吴某的真实一代身份证，冒充案外人吴某的名义向被告申请办理他项权证，被告在办证过程中，未能识别出持证人并非证件载明的人，在实际申请人与提交的材料记载的主体不一致的情况下，办理了房屋他项权证，未能尽到合理审慎的审查义务，其错误办理他项权证的具体行政行为，与原告完成出借借款行为，最终造成借款被骗，形成损害后果之间有直接的因果关系，被告对原告的直接经济损失应当承担相应的行政赔偿责任。根据本案查明的事实，造成原告借款损失后果的产生，是案外人高某的主动犯罪行为结合被告办证过程中的审查失误以及原告自身审查不严共计三个方面的原因条件因素共同作用的结果。其中案外人高某的犯罪行为是发起和主导因素，被告办证过程中的审查失误客观上起到了必要条件和促成因素的作用，原告自身审查不严主要表现在原告自己作为民事借款的直接相对方和参与者，也未能识别案外人高某的真实身份，从而丧失了阻止损害结果最终发生的机会。综合分析以上因素，犯罪人高某应当对原告损失的形成承担主要赔偿责任，被告应当承担次要赔偿责任。由于被告工作人员审查失误属过失而非故意，事前和犯罪人高某之间不存在犯意上的联系，因而，被告承担的赔偿责任应当是一种补充按份赔偿责任，而非连带赔偿责任。应当首先由犯罪人高某对原告的全部损失承担赔偿责任，根据其实际赔偿状况，涉及犯罪人未能赔偿的直接损失中的不足部分，再由被告根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任，确定其赔偿份额。也就是，被告的行政赔偿责任，既要体现补充赔偿原则，又要体现按份赔偿原则，应当结合适用两项赔偿原则予以确定。由于与本案有关联的犯罪人高某被判处的刑事判决书已经生效，原告的直接损失借款本金22万元，均未追回，因而被告应当在未追回的22万元中根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。根据前述分析，综合考虑被告在损失形成过程中起次要作用，犯罪人高某外观形象和实际房屋所有人吴某的形象之间存在一定的相似性，被告实际审查人员主观过错相对较小，同时原告自身对损失的形成也存在一定的过失，应当考虑适当减轻被告的责任，最终本院依法确定被告承担原告全部未追回的实际直接损失的10%的份额。

（五）一审定案结论
成都市成华区人民法院根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十二条的规定，判决如下：
一、被告成都市房产管理局应于本判决生效之日起十五日内向原告益某支付赔偿22000元；
二、驳回原告益某的其他诉讼请求。

（六）二审情况

1、二审诉辩主张
（1）上诉人益某诉称
原判认定事实清楚，但责任划分错误，市房管局应当承担本案22万元损失的连带赔偿责任，而非按份、补偿责任，原判错误，请求改判。
（2）上诉人成都市城乡房屋管理局诉称
市房管局尽到了合理审慎的审查义务，本案放款在前，抵押登记在后，故本案的登记行为与借款行为之间无法律上的因果关系。

2、二审认定的事实和证据
四川省成都市中级人民法院认定的事实和证据与一审相同。

3、二审判案理由
四川省成都市中级人民法院经审理认为：市房管局仅在其过失范围内承担赔偿责任。原判判决市房管局向益某赔偿22000元是适当的。
综上，原审判决认定事实清楚，但认为市房管局承担的是按份补充责任不当。原判在责任方式的认定及法律适用上虽有不当之处，但判决结果正确，依法应予维持。

4、二审定案结论
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。

（七）解说
本案中，涉及行政机关在行政登记过程中发生登记错误，是否承担责任，归责原则，与其他直接侵权人、刑事犯罪人责任划分方式，承担份额，承担方式等一系列关于行政机关国家赔偿责任适用的相关问题，具有极其重要的现实意义。
要确定被告的赔偿责任，首先需要确定的是被告在登记过程中的审查内容和范围，从而以此来确定被告是否尽到了审查义务，以及是否应当承担赔偿责任。到目前为止，房屋登记行政机关在登记过程中对当事人提交的各类书面材料，其审查的内容、范围、标准涉及的法律依据主要有《物权法》、《房屋登记办法》，以上法律规定了行政机关在房屋（不动产）登记过程中，并非简单查验当事人提交的书面材料，必要时应当对登记事项的真实与否进行询问，并可以进行实地查看。据此，目前学术界大多数认为行政机关进行物权登记其审查非纯粹的形式审查，也非纯粹的实质审查，而是有限制的实质审查。而《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》，对行政机关对房屋登记行为的进行审查的职责做了明确的界定，即"合理审慎"。 "合理审慎"与有限制的实质审查又有何关系？我们认为，两种说法实际是对行政机关进行登记行为时审查的客观范围和主管意识强度提出了各自的标准，二者分别涉及审查过程中的主客观方面，互为补充，并不矛盾。合理审慎主要讲的是行政机关工作人员在登记审查过程中应当秉持的一种积极的主观审查注意状态，如果行政机关工作人员在审查过程中在主观上未能尽到合理审慎的职责义务，则其代表的履行义务机关就应当承担相应的国家赔偿责任。而有限制的实质审查义务，则主要规范房屋登记机关审查过程中的客观内容，划定行政机关审查的客观范围和对象。在此范围内的内容，行政机关工作人员因主观错误未能审查核实，造成登记错误的，行政机关应当承担相应的国家赔偿责任。本案结合前述的主客观两方面的因素，客观方面，由于行政机关在进行不动产登记行为时，应当进行有限制的实质审查，因而，对于申请人提交的书面材料不光应当审查材料本身的真实合法性，而且应当对申请人是否是材料所载明的权利人本人这一实质内容进行审查。本案中，被告在审查过程中，对于案外人高某持房屋所有权人的一代身份证，申领补办房产证及他项权证，审查过程中未能识别出高某的虚假身份，主管上未能尽到合理审慎义务，因此，错误的向案外人高某等人颁发了两证，对原告方最终损失的酿成负有法律上的赔偿责任。
（李戈军）