（一）首部

1、判决书字号：
一审判决书：重庆市涪陵区人民法院（2010）涪法行初字第100号行政判决书。
二审判决书：重庆市第三中级人民法院（2011）渝三中法行终字第30号行政判决书。

2、案由：土地行政合同。

3、诉讼双方：
原告徐某（被上诉人）。
被告（上诉人）重庆市涪陵区国土资源局。
法人代表人蒋某，局长。
第三人重庆市涪陵区国家建设统一征地办公室。
法定代表人吕某，主任。

4、审级：二审

5、审判机关和审判组织
一审法院：重庆市涪陵区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：刘家林；审判员：刘芸、陈彬。二审法院：重庆市第三中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：杨煜；代理审判员：谭晓琪、刘厚勇。

6、审结时间
一审审结时间：2010年12月15日。
二审审结时间：2011年4月7日。

（二）一审诉辩主张

1、具体行政行为
1998年11月26日，第三人涪陵统征办受被告涪陵国土局委托以自己的名义与原告徐某签订《房屋拆迁安置协议》。

2、原告人及其委托代理人诉称
原告诉称，1998年11月26日，被告涪陵区统征办（甲方）与原告徐某（乙方）签订《房屋拆迁安置协议》。协议签订后，原告按约定将房屋交涪陵区统征办拆除。但至今为止，涪陵区统征办尚未全面履行拆迁安置还房义务，即未交付202.4平方米的房屋。被告涪陵区统征办违反约定延期交房给原告造成损失共计129800元。请求人民法院判决1、确认原告与涪陵区统征办签订的《安置协议书》有效；2、判令二被告履行202.4平方米的安置还房义务；3、判令二被告赔偿延期交房128个月的损失共计129800元。

3、被告人的答辩及其委托代理人的辩护意见
被告涪陵区国土局辩称，一、《安置协议书》第七条第一项约定违反政策规定，根据《涪陵城市规划区征地拆迁补偿安置办法》的附件2《涪陵城市规划区征地拆迁人员住房安置规定》第九条的规定，统建安置住房以户为单位，按人平均20平方米建筑面积优惠购房。因此该条款属于无效条款。二、第三人统征办已于2010年7月在翰林紫苑为原告安置了一套129.92平方米的住房一套。另原告与涪陵区统征办签订《安置协议书》后，与李茂碧达成协议并经过公证，将其被拆迁房屋中的56.02平方米转让给李茂碧，李茂碧据此获得107.06平方米的房屋安置。两户累计优惠购房面积达到236.98平方米，已超过了原告自愿购房面积总和，应驳回原告的诉讼请求。三、原告主张延期交房损失，应驳回其诉讼请求。《安置协议书》没有约定具体的交房时间，且原告已经领取了2001年1月至2008年12月31日的过渡费。原告主张延期交房损失没有法律依据。

4、第三人及其委托代理人诉称
第三人涪陵区统征办述称，同意涪陵区国土局的答辩意见，请求驳回原告的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
重庆市涪陵区人民法院经公开审理查明：1998年11月26日，被告涪陵区统征办（甲方）与原告徐某（乙方）签订《房屋拆迁安置协议》，双方签字盖印。该协议一式三份，甲方两份，乙方一份。协议主要内容为：根据《涪陵城市规划区征地拆迁补偿安置办法》（涪陵市人民政府令第3号）的规定，经甲、乙双方协商，就乙方房屋拆迁安置达成如下协议：一、乙方被拆迁房屋建筑面积305.15平方米，补偿总额83047.40元。五、乙方过渡期限为15个月（1998年10月20日至2000年1月31日），以现有5人每人每月70元计算过渡费，合计过渡费5250元。六、前五项合计，甲方应给乙方各项补偿、补助及过渡费104013.97元。七、乙方应享受住房安置5人，建筑面积100平方米，可采取以下安置途径：（其后手写注明乙方另自愿申购80㎡，按市场价格购买。），1、甲方向乙方提供优价住房122.40平方米，每平方320元，超面积80平方米，每平方米购价600元，乙方应预留购房款87168元。（其下方手写注明天然气与该户两户户头相抵。），原告提供的《安置协议书》签订日期后手写注明："本协议中面积扣除56.02㎡给李茂碧（公证书）56.02㎡×320=17926.40结算时扣除"。被告提供的《房屋拆迁安置协议》中无此内容。原告徐某按以上协议约定预留了购房款87168元。
《安置协议书》签订后，因各种原因几经更换开发商，被告涪陵区统征办没有在协议约定的过渡期内安置住房，原告分次领取了2001年1月至2008年12月31日的过渡费。2010年7月27原告徐某通过抽签选房安置了翰林紫苑还房安置楼7楼7-5，房屋建筑面积129.92平方米。但因被告统征办没有按协议安置原告自愿申购的80平方米的房屋，原告未入住。2010年10月25日，原告向本院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1、《房屋拆迁安置协议书》，证明被诉具体行政行为存在，被告应交付202.4平方米的房屋及延期交房的损失。
2、房屋拆迁补偿明细表，证明被诉具体行政行为存在。
3、翰林紫苑还房安置楼层房号明细表，证明第三人涪陵区统征办已经为徐某在翰林紫苑安置楼安置了一套建筑面积129.92平方米的房屋。
4、杨家花园徐某过渡费支付情况记录，证明第三人涪陵区统征办支付了2001年1月至2008年12月31日的过渡费。

（四）一审裁判理由
重庆市涪陵区人民法院根据上述事实和证据认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、《重庆市土地管理规定》（重庆市人民政府53号令）第四条的规定，被告涪陵区国土局负责本行政区域内的土地管理和监督工作，具有征地拆迁、补偿与安置的行政职权。涪陵区统征办是涪陵区国土局所属的事业单位，受涪陵区国土局委托负责征地、拆迁、安置等具体工作。根据《行政诉讼法》第二十五条第四项的规定，由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。因此，原告起诉时将涪陵区统征办作为被告不符合法律规定。经原告徐某的同意，本院将涪陵区统征办变更为本案第三人。被告涪陵区国土局是本案的适格被告。
行政合同是指行政主体为了行使行政职能，实现某一行政管理目的，依据法律和政策与公民、法人或其他组织通过协商的方式，在意思表示一致的基础上所达成的协议。涪陵区统征办是受被告涪陵区国土局的委托行使其拆迁安置的行政职能，为了维护拆迁的顺利进行，在不违反法律、政策禁止性规定的情况下，与原告在意思表示一致的基础上签订了《安置协议书》第七条，即同意原告按当时的市场价自愿在被告涪陵区统征办申购80平方米的房屋。且原告已经预留即支付了房屋价款。因此，对《房屋拆迁安置协议》第七条不能割裂来看，整个条款都是对原告房屋的拆迁达成的安置方案。协议双方意思表示真实，法律法规并没有禁止原告向第三人涪陵区统征办自愿申购房屋，被告以该条款违反政策为由拒绝交付房屋的理由不能成立。《安置协议书》第七条合法有效。2010年7月27，第三人涪陵区统征办已经通过抽签选房方式安置了一套位于翰林紫苑建筑面积为129.92平方米的房屋给原告徐某。因此，被告涪陵区国土局只需再交付给原告徐某一套80平方米的房屋。
《安置协议书》第五条只规定乙方过渡期限为15个月（1998年10月20日至2000年1月31日），没有约定实际交付房屋的日期，也没有约定延期交房的损失如何赔偿。鉴于行政合同的特殊性，参照《城市房屋拆迁管理条例》第三十二条的规定，因拆迁人的责任延长过渡期限的，对自行安排住处的被拆迁人，应当自逾期之月起增加临时安置补助费。原告已自愿分次领取了2001年1月至2008年12月31日的过渡费。剩余的过渡费双方没有争议，被告同意支付。因此，对原告请求二被告赔偿延期交房128个月的损失共计129800元的诉讼请求不予支持。

（五）一审定案结论
重庆市涪陵区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项第（三）款、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、责令被告重庆市涪陵区国土资源局在判决生效之日起三个月内交付给原告徐某一套80平方米的房屋。
二、驳回原告徐某请求被告重庆市涪陵区国土资源局赔偿延期交房128个月的损失共计人民币129800元的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由被告重庆市涪陵区国土资源局负担。

（六）二审情况

1、二审诉辩主张
涪陵国土局上诉称，一、涉案土地被征用时，徐某户均不是被征地范围内的非农人口，不属于住房安置对象，不应得到住房安置补偿。《安置协议书》违反了政策规定，超越了涪陵国土局的委托权限范围，应当无效。二、徐某故意隐瞒其被拆迁房屋已部分转让给李茂碧的事实，致使涪陵统征办产生误解，给予其超标准补偿，该协议第7条属于可撤销的条款；由于徐某隐瞒转让事实导致李茂碧得到110平方米的住房安置补偿，实际上已经超过徐某按照涉案《安置协议书》第7条约定应得202.40平方米住房安置补偿，故可视为涪陵国土局已经履行了前述协议第7条的义务。三、现房屋价格已大幅上涨，根据情势变更原则，该协议条款应解除或变更为由徐某按目前房屋市场价格支付购房款。综上，徐某的诉讼理由不能成立，请求二审法院予以改判。
徐某答辩称，涉案房屋系徐某合法财产，征地拆迁时给予补偿合法合理；徐某与涪陵统征办签订涉案《安置协议书》时，已告知涉案房屋部分转让给李茂碧的事实，且涪陵统征办工作人员已在协议后手写注明了这一事项，故前述安置协议系当事人双方真实的意思表示，应当履行；涉案《安置协议书》于1998年11月26日签订，约定的过渡期为15个月，徐某已经按照协议的约定搬迁，并支付了安置房屋的购房款项，涪陵国土局应当在协议约定的过渡期内全面履行协议，按协议约定交付安置房给徐某，但其仅履行了部分义务，至今未向徐某交付80平方米自购住房，该责任涪陵国土局应当承担。综上，一审法院认定案件事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。
涪陵统征办诉称，同意涪陵国土局的诉讼意见，请求撤销一审判决，予以改判。

2、二审事实和证据
二审提交的新证据：
1、《关于涪陵地区城乡建设综合开发公司征用土地的批复》，同意涪陵地区城乡建设综合开发公司征用涪陵市荔枝办事处建涪8组土地12.2亩，作修建商品房用地。
2、重庆市涪陵区公安局荔枝派出所、龙桥派出所分别出具的徐某户《常住人口登记表》和《户口迁移存根》、《准予迁入证明》、《迁出注销证明》等户口迁移材料。拟证明涉诉安置协议签订时，徐某户共3人，均属重庆市涪陵区荔枝派出所辖区内酒店乡檬子村集镇常住非农业户口。
其他事实与证据与一审一致。

3、二审判案理由
本院认为，涪陵国土局作为行政主体，在涉案《安置协议书》签订、履行中处于主导地位，享有行政优益权，负有核实徐某是否属于住房安置对象、预先制定协议主要内容、向徐某发出邀约等职权。而作为相对方的徐某是该行政合同的承诺方，仅享有部分合同当事人的权利，其权利的行使相对受到更多的限制。出于对国家机关的公权力信任，徐某已经依照涉案《安置协议书》的约定履行了搬迁交房、预留购房款等义务，配合了涪陵国土局征地拆迁工作的推进。涪陵国土局多年来并未对涉案《安置协议书》的内容作出变更，基于诚实信用和信赖利益保护原则，涪陵国土局亦应当履行该协议约定的义务。因此，涪陵国土局仅安置补偿徐某129.92平方米的房屋，未按安置协议履行职责，一审法院判令其限期交付徐某一套80平方米的房屋，合法合理。另外，涪陵国土局延期交房并非徐某造成，作为履行义务方的涪陵国土局应自行承担责任。

4、二审定案结论
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。

（七）解说
本案最大的争议焦点是涪陵统征办超越法定职权与徐某签订的授益性条款是否有效的问题？这就涉及到信赖保护原则和依法行政原则冲突时的价值选择问题。
一、 本案符合信赖保护原则的适用条件
信赖保护原则是指行政行为作出后，行政相对人基于对行政行为的信赖而作出的行为所产生的正当利益应当予以保护，行政机关不得擅自撤销、变更已生效的行政行为，确需撤销或变更的，对无过错的行政相对人应给予合理的赔偿或补偿。行政法上确立信赖保护原则的目的在于维护法律秩序的安定性和保护社会成员的正当权益。信赖保护原则的适用必须具备以下三个条件：
首先，必须存在信赖基础。此为信赖保护原则存在的前提，无此前提信赖保护原则无从适用。行政行为只有生效以后才能对行政相对人产生拘束力，才能获得相对人的信赖。本案中涪陵统征办为了征地补偿工作的顺利进行与徐某协商一致后签订的《安置协议书》显然已于双方签字时生效。故《安置协议书》是一个有效成立的具体行政行为。
其次，必须具备信赖表现。所谓信赖表现是指行政相对人因信赖行政行为而采取的处分行为，即相对人因相信信赖基础稳定不变所采取的对自己生活作出安排和对财产进行处分的行为，包括作为和不作为。本案中行政相对人徐某正是基于信赖涪陵国土局签订的《安置协议书》而按约预留了购房款并将涉案房屋交付拆迁，可见本案具备信赖表现。
最后，信赖必须值得保护。信赖是否值得保护其判断基准主要是根据无过错原则，无过错原则主要强调了行政相对人对于违法行政行为没有过错。倘若是由于行政相对人自己的过错，造成违法行政行为的作出，或者明知或重大过失而不知行政行为违法则不能成立信赖保护。一般认为，行政相对人如有以下情形，则不适用信赖保护原则：一是通过恶意欺诈、胁迫或行贿而促成的行政行为；二是通过对重要问题的不正确或不完整的陈述而促成的行政行为；三是明知或因重大过失而不知其行政行为违法。虽然涪陵国土局上诉称徐某不属于住房安置对象，涉案《安置协议书》违反了政策规定，超越了涪陵国土局的委托权限范围，但是我们仍然有理由相信徐某的信赖值得保护。因为作为行政主体应该明确自己的职责范围，且涪陵国土局与徐某是在协商一致的情况下签订的协议，徐某对涪陵国土局超越权限范围签订的《安置协议书》没有过错。另涪陵国土局称，徐某在签订协议时，故意隐瞒其被拆迁房屋已部分转让给李茂碧的事实，致使涪陵统征办产生误解，给予其超标准补偿。那么这一行为是否构成对重要问题的不正确或不完整的陈述而促成的行政行为而不适用信赖保护原则呢？我们注意到徐某提供的《房屋拆迁安置协议书》中手书注明"本协议中面积扣除56.02㎡给李茂碧......结算时扣除"字样。徐某称其提交的协议书上的该注明系涪陵统征办工作人员所写，并作出了符合常情、常理的说明，其该主张也能通过比对该协议中手写笔迹初步印证。涪陵国土局反驳称是徐某伪造添加，但无证据证明，且在法定期限内未申请笔迹鉴定，故其理由不能成立。综上，本案符合信赖保护原则的适用条件。
二、信赖保护原则与依法行政原则冲突的价值选择
行政行为的首要原则是依法行政，依法行政中的"法"包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章、法律解释等制定法。其首先要求职权法定，即行政机关及工作人员的职责权力都应当由法律予以创设和规定，行政机关及其工作人员行使权力应当以法律为依据。职权法定是行政机关职权、职权范围和行为限度合法的保障，是依法行政的基本内涵。职权法定意味着，法律未授权的，行政权力主体不得为之。显然本案中涪陵国土局签订安置协议第七条是超越了职权范围，违反了依法行政原则。从依法行政的角度讲，行政机关如果作出了违法的行政行为，有权机关应当依其职权并经正当程序予以撤销。就形式而言，既然发生了违法就应当予以纠正，以实现形式正义，这本身是具有正当性的。但是，基于信赖保护原则，"是否撤销违法的行政行为，应衡量行政合法性的公共利益与人民信赖该行政处分的信赖利益，而非一意维护合法性"。信赖保护原则大大限制了授益行政行为的可撤销性，对此它与依法行政原则发生了一定的冲突。然而，它们作为行政法众多原则中的成员，与行政管理的目标都是一致的，信赖保护原则的适用同样要以合乎法律对其规定为第一要素，而适用的后果应看作是依法行政原则的例外，并非是对依法行政原则的全盘否定。
首先，信赖保护原则对重塑政府诚信形象，融洽政府与公民的广泛关系具有重要意义。现代国家中，诚实信用原则不但是公民之间交往的基本准则，也是政府行为的基本准则，"是基于公法私法所共同的法之理想所形成的一般法律原理。"具体到本案中，涪陵国土局签订协议就相当于向行政相对人徐某作出了行政承诺，徐某基于对行政主体的信任也回应了相应的行为，并产生信赖利益。而在协议签订十几年之后，涪陵国土局因房价上涨等原因请求情势变更，此种反言源自行政机关的主观故意，造成行政相对人的期待落空。在徐某没有过错的情况下，我们应适用信赖保护原则来对抗行政信任的风险。保护相对人的正当期待，兑现先前作出的承诺，尽量维持已作出的行政行为的效力，不仅有利于保护相对人权益，也有利于树立政府诚信形象，提高行政政策推行的合法性含量，减少行政管理中出现摩擦的机率。
其次，信赖保护原则有利于维护法的安定性。在法治国家中，行政机关和行政相对人之间的关系是法律关系，行政行为应当依法进行。 "对人民而言，法的安定性首要地意味着'信赖保护'。"撤销违法的授益行政行为，会给相对人利益带来意外侵害，在遵守法制原则，维护社会利益的同时却极大地损害了相对人因信赖行政行为的合法而产生的信赖利益，这与法的安定性价值及现代行政法日益权衡公、私利益的发展趋势是背道而驰的。
三、信赖保护原则中信赖保护的方式。
对信赖利益的保护方式在审理过程中出现了两种不同的意见。第一种意见认为，在不违反法律、政策禁止性规定的情况下，涪陵国土局与徐某在意思表示真实的基础上签订的协议有效，协议第七条不会对国家利益，公共利益或者他人的合法权益造成损失，协议双方当事人均应全面履行协议。第二种意见认为，涪陵国土局超越法定职权签订的授益性条款对法律的权威造成了损害，侵犯了公共利益，应确认无效，但考虑到徐某在此具体行政行为中没有过错，且基于此具体行为履行了相关的义务。应撤销该条款，给予经济补偿。两种意见均运用了信赖保护原则，但对信赖利益的保护方式却产生了分歧。
对于信赖利益的的保护，各国一般都采取两种方式，一是存续保护，又称维持原状，它是指行政主体基于依赖保护的目的，不撤销、废止或不利变更具体的行政行为，或对尚未终结的行为适用不溯及既往的法律规范。存续的保护方法，通常适用于基于信赖所要保护的利益大于变更行政行为所欲维护的公共利益的情形。在此种情形之下，行政行为不得撤销、废止或变更。二是财产保护。所谓财产保护，即在必要时打破原有法律状态，而对行政相对人因信赖行政行为而遭受的损失予以财产上的保护。当行政主体出于公共利益或其它因素不得不变动行政行为或已存法律状态时，对于某个或某些私人所带来的损害，国家要予以补偿。
行政合同订立后，因为形势发展的需要，为了避免对公共利益造成重大损害，行政机关有权在必要范围内单方变更，终止行政合同。但行政机关行使此项权力时，必须同时考虑公共利益和当事人及利害关系人的利益。需要指出的是，公共利益是一个模糊的概念。公共利益应有一种具体的利益表现，而不是抽象的违反了法律的权威性。最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第59条规定：根据《行政诉讼法》第54条第（2）项规定判决撤销违法的被诉具体行政行为，将会给国家利益，公共利益或者他人的合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以责令被诉行政机关采取相应的补救措施。该条规定人民法院可以责令行政机关对行政相对人的信赖利益采取财产保护措施。但如果对作为信赖基础的行政行为不予改变不会严重损害公共利益，就应当采取存续保护而不是财产保护的方式。由于在案件中并不存在特别重大的公共利益需要保护，仅以超越法定职权，侵犯了法律的权威性为由请求撤销。因此，对徐某的信赖利益应当采取存续保护的方法。
（贺艳娟）