（一）首部

1、字号：（2014）大刑初字第1272号。

2、案由：玩忽职守。

3、诉讼双方
公诉机关：北京市大兴区人民检察院，检察员杨杰。
被告人赵东，男，1970年11月23日出生，汉族，中专文化，原北京市工商行政管理局大兴分局鹿圈工商所工作人员，户籍地北京市大兴区。因本案于2014年6月28日被取保候审。
辩护人魏金明，北京市中孚律师事务所律师。

4、审级：一审。

5、审判机关和审判组织
审判机关：北京市大兴区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：吴晶；人民审判员：罗艳芬；人民陪审员：肖冬霞。

6、审结时间：2014年12月15日。

（二）诉辩主张

1、公诉机关指控称：
被告人赵东自2010年，在北京市工商行政管理局大兴分局鹿圈工商所服务平台岗工作期间，负责个体工商户的设立、变更、换照、撤销登记工作。
2010年8月24日，被告人赵东违反《个体工商户分层分类登记管理办法》、《个体工商户委托登记管理实施意见》等有关个体工商户变更登记应当按照一审一核制度进行审查核准的规定，独自一人办理北京瀛海孟达服装厂经营场所的变更登记，对申请人的身份未认真审核，未按照《个体工商户登记程序规定》，要求申请人提交经营者本人的委托书，造成经营场所虚假的营业执照被违规发放。2010年11月，李X1、杨X（另案处理）使用该营业执照，骗取北京经济技术投资开发总公司一次性停产停业综合补助费人民币2 097 430元。
公诉机关就上述指控向法庭提供了被告人供述、证人证言、书证等证据，并认为被告人赵东身为国家机关工作人员，严重不负责任，不认真履行职责，致使公共财产遭受重大损失，情节特别严重，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。提请本院依法判处。

（三）事实和证据
北京市大兴区人民法院公开审理查明：
2010年被告人赵东在北京市工商行政管理局大兴分局鹿圈工商所服务平台岗工作期间，负责个体工商户的设立、变更、换照、撤销登记工作。
2010年8月24日，被告人赵东独自审核办理北京瀛海孟达服装厂经营场所变更登记时，对申请人的身份未认真审核，未按照《个体工商户登记程序规定》，要求申请人提交经营者本人的委托书，将北京瀛海孟达服装厂虚假的经营场所变更登记申请予以核准，发放了经营场所虚假的营业执照。2010年11月，李X1、杨X（另案处理）使用该营业执照，骗取北京经济技术投资开发总公司一次性停产停业综合补助费人民币2 097 430元。
2014年6月27日，北京市大兴区人民检察院反渎职侵权局通过北京市工商行政管理局大兴分局监察科通知被告人赵东到检察机关接受询问，询问过程中，被告人赵东如实供述了其在负责鹿圈工商所个体工商户登记工作中，按所长梁X（另案处理）安排一人审核办理个体工商户登记工作，不严格审核登记申请，违规发放营业执照的事实。
上述事实，有下列证据证实：
1、证人梁X的证言证明：2009年7月我调任鹿圈工商所任所长，2012年4月任鹿圈工商所党支部书记。我在鹿圈工商所担任所长期间没有认真履行法律规定的制度和职责，工作存在失误，监督工作不到位，造成个体工商户营业执照错发，给国家造成了巨大的经济损失。工商所的业务管理和人员安排由所长负责，应该严格执行上级的制度。由谁负责个体工商户的登记工作是由我来安排的，我也负责对登记工作情况进行监督、监管、检查。这块工作分局注册登记科平时也指导检查，我认为他们检查得很细致了，我就放松了对我所个体工商户登记工作的监管和检查，我对个体工商户登记工作监管存在疏忽。个体工商户登记应该由两个有核准人资格的工作人员去审查核准，执行一审一核制度，在实际工作中我没有认真地去执行一审一核制度，没有认真履行职责，没有认真监管，作为所长我存在过失。我们所就两人具备一审一核资格，我安排赵东一人办理个体登记审核工作，岳X是外勤的主力，只能让赵东一人负责。2010年期间鹿圈工商所服务平台岗位从事个体工商户登记工作有核准人资格的就赵东一个人，唐X也在服务平台岗，但她没有核准人资格。
2、证人岳X（北京市工商行政管理局大兴分局注册科科员）的证言证明：我于2009年3月份至2011年在鹿圈工商所工作，负责外勤巡查，内容是主体检查、立案查处违法行为等。在鹿圈工商所，我没有负责过个体工商户营业执照的变更审核工作，我听唐慧子说过，所里关于个体工商户变更登记工作方面除了我没有其他人有审批资格，所以审批都是签我的名，但具体是如何审批，如何签字，是谁签我的名字我就不知道了，但肯定不是我签的。审批个体工商户变更签我的名字应该是所里的领导决定的，前台人员也没有这个权力，但是我没有授权过任何人用我的名字对个体工商户的变更登记进行审核。
3、证人唐X（北京市工商行政管理局大兴分局法制科科员）的证言证明：我于2010年1月份至10月份在鹿圈工商所内勤岗位，主要负责个体工商户验照、年检和变更登记工作。个体工商户变更登记需填写《变更登记表》，提交营业执照正副本原件，身份证复印件等材料，如不是本人来办理，需提供委托书、委托人和被委托人的身份证复印件，变更营业地点的，需提供瀛海镇政府的公章，内容是"该地点可用于经营"。如符合变更条件，我会将新营业执照打印发给申请人。办理营业执照变更申请过程中没有严格按照审核分离的程序进行审核，一般都是一个人办理，在审批表受理和审批栏分别签上岳X和赵东的名字，因为他两个人有审批资格。梁X没有要求过我们在办理营业执照变更登记时要严格按照审核分离的程序来进行。
4、证人高X（北京市工商行政管理局大兴分局局长）的证言证明：梁X跟我说过鹿圈工商所人员不足的问题，要求配备力量，但没明确汇报过鹿圈工商所不能执行个体登记的一审一核制度。全局都存在人员不足的问题。
5、证人姜X（北京市工商行政管理局大兴分局副局长）的证言证明：按照市局和工商总局规定，分局要求工商所在个体登记中执行一审一核。在对鹿圈工商所的业务检查过程中，从书面看，也是按照一审一核做的，由两个有审核资格的人审核个体登记。个体工商户变更登记，需核实申请人身份，不是本人来的需有委托书。梁X没有跟我汇报过鹿圈工商所不能执行个体登记一审一核制度。
6、证人李X2（北京市工商行政管理局大兴分局鹿圈工商所党支部书记）的证言证明：变更经营场所登记需提交变更登记申请书、经营场所证明，不是本人来的还需提交授权委托书和代理人、被代理人的身份证明复印件。在审核的时候工商所负责登记注册的工作人员要有两个人去审核，由审查员审查，核准人核准，即一审一核制度。
7、证人魏X（北京市工商行政管理局大兴分局注册科科员）的证言证明：2010年9月我到鹿圈工商所，所长梁X安排我到服务平台去工作。工作期间，在核准通知书上我签赵东的名字，审核表上由另外一个工作人员负责签上赵东和岳X的名字，实际审核工作是由我来完成的。我签赵东的名字，他是知道的，这个情况梁X也是知道的，签岳X名字就是他安排的。
8、证人韩X（北京市工商行政管理局大兴分局鹿圈工商所服务平台岗审查员）的证言证明：个体工商户变更经营场所需要提交的材料包括变更登记申请书、经营场所证明，有房产证的，需要提交房产证的原件，产权人需要在房产证的复印件上签字同意作为经营场所使用。没有房产证的需要在经营场所证明上加盖镇政府的公章，产权人需要在经营场所证明上签字或者盖章用以证明经营场所的归属和产权人同意作为经营场所使用。需要提交身份证原件和复印件，并对身份证原件、复印件进行核对，审查申请人是不是经营者本人。外地人来办理的除了提交身份证外还需要调节暂住证。以上这些需要提交的材料都需要提交原件和复印件，原件用来审核，复印件留存。
9、证人袁X（北京市工商行政管理局大兴分局鹿圈工商所服务平台岗核准员）的证言证明：现在鹿圈工商所里审核个体登记严格执行一审一核制度，一人审查一个核准，韩X负责受理申请材料，提出初审意见，之后由我来负责核准。我们各自在核准表上签自己的名字。个体工商变更经营场所需要提交变更登记申请书、经营场所证明等材料。现在我们所对个体登记管理很严格，经营场所证明上有政府盖章的，我在核准之前，要先将申请材料交给高所，高所会通过电话向镇政府核实用章情况，确认政府公章属实我才能办理核准。
10、证人高X（北京市工商行政管理局大兴分局鹿圈工商所所长）的证言证明：现在所里的个体登记工作由韩X和袁X两个人负责，他们两个人都有核准人资格，严格执行个体登记的一审一核制度。我作为现任所长，对所里的工商登记工作抓得很严，每月我都要求前台向我报告个体登记数据。凡是在个体登记时涉及经营场所证明有政府公章的，我都要求前台人员在受理人受理材料之后，核准人核准之前将申请材料拿到我办公室，我电话向瀛海和亦庄镇政府核实用章情况。我对前台人员要求要按照申请材料说明的要求认真填写，个体登记的申请材料不能有空项，不能有涂改。
11、证人杨X的证言证明：2010年，北京市大兴区瀛海镇拆迁，李X1找到我，对我说他家的公产没有照，问我能不能找人给他找个照，他说他有一个照，但是面积小，我说可以帮他问问，李X1让我帮他找一个工商营业执照，为的是多得拆迁补偿用。过了一两天，我在赵武红家找到赵国迎，赵国迎小名叫"拐胖"，我问赵国迎能不能帮我找个照，赵国迎问我给谁找，我说给李X1办，他说给我问问，还说找个照得花5万块钱，随后我当着赵国迎的面给李X1打电话，我跟李X1说办个照5万，李X1当时就同意了。过了两天，赵武红找到我，说现在找个照挺麻烦，我说不行就算了。又过了一两天，赵武红找到我，说这事办成了，并把已经迁完的照给我，随后我给李X1打电话，说照已经办成了，现在在我手里，问他什么时候来拿，并问他钱什么时候能给他们。过了一两天，李X1将5万块钱交到我手里，我将钱交给赵武红。后来李X1用这个执照领拆迁补偿用。在办理李X1营业执照变更地址过程中，李X1找到我说跟拆迁公司是否认识，我跟他说通过朋友能接触上，李X1让我帮着找拆迁公司的人，赔偿的时候多赔些钱，到时给点好处，我答应了。事后我跟拆迁公司的董彦学联系上，我们在瀛海一小区门口见面，跟他提能不能帮忙。董彦学说得给100万元好处费，我说这事我做不了主。我之后跟李X1说拆迁公司需要100万的好处费，李X1同意了。拆迁之前，董彦学找到我，让我先给他40万，李X1说凑不了那么多，能有20万，这样先给20万，在签字之前李X1给了我20万，我自己拿着20万现金到瀛海四合拆迁临时办公室，按照董彦学的交代，给了姓李的拆迁项目经理。拆迁补偿款下来后，李X1把80万现金给我，我把钱给了董彦学。2013年10月24日上午，警察把我传唤到派出所，了解李X1租住地拆迁的事情。
12、证人李X1的证言证明：2005年我父亲李益明从畜牧公司租了大兴区瀛海镇四合二村的集体土地5亩使用，租期为25年，后来我在土地上盖房往外出租。在我租用的土地上的房屋没有工商局认可的营业执照，我有一个服装厂的营业执照，叫北京四海硕服装加工部，法人是我，经营范围是服装加工销售，这个照在我要拆迁的地方的马路南边，因为这片地方要拆迁，所以工商局就停止了营业执照的迁移业务，这个营业执照就不能正常迁到要拆迁的我的土地房屋上了。2010年，我在我父亲租的瀛海镇兽医站的地方建的房要拆迁，当时我家房屋建筑面积是5000多平米，负责拆迁的北京宏成房地产价格评估有限公司给我估价是300多万，我觉得给的太少就没有和评估公司签合同。后我碰到一个叫杨明的男子，后来知道他叫杨X，他说能往我的土地房屋上迁一个工商营业执照，然后从拆迁公司多要点钱。我和杨明说我有一个工商执照，杨明说我的执照不行，赔不了多少钱，他说他给我转个工商执照能多赔钱，我们口头达成协议，事情办好后我得到每平米1000元的拆迁补偿款，多出来的部分全归杨明，我就同意让他去办这事。后杨明向我要5万元工商执照的钱，说通过一个叫"拐胖"的人给办，需要给人家钱，我就答应了。后来杨明跟我说工商执照的事办好了，他和拆迁那边也谈好了，能补偿我600多万，杨明让我先给他20万，等签完拆迁补偿协议，拆迁款下来以后再给他80万，我就先给了杨明20万现金。后来杨明让我去评估公司找一个叫李姐的人，李姐拿了一摞协议书让我签字，我没看就签字了。过了一段时间以后北京经济技术投资开发总公司将拆迁补偿款620多万元打到我的存折里，我从存折取了60万现金，再加上我手上20万现金共80万元给了杨明。2013年10月23日晚上，民警到我家把我带走核实拆迁的事宜，之后我就被刑事拘留了。我一共给了杨明105万，第一次是临拆迁20多天的时候，杨明向我要5万元，说是办执照用，我就拿了5万元现金给他；第二次是拆迁合同要签字前一天的时候，杨明让我给他20万，干什么用也没有说，就告诉我第二天去拆迁办找一个叫李姐的人签字，签字的时候让我看合同上的拆迁款总数是600多万就签字，我就给了杨明20万现金；第三次是拆迁款到账以后，我取了60万现金再加上我手里的20万现金共80万现金给了杨明。
13、北京经济技术投资开发总公司12平方公里规划范围拆迁补偿安置实施方案、非住宅拆迁补偿实施方案证明：涉案被拆迁土地房屋在拆迁范围内，一次性停产停业综合补助费的赔偿依据和赔偿标准。
14、企业法人营业执照证明：北京经济技术投资开发总公司系全民所有制。
15、个体工商户开业登记申请书、变更登记、换（补）营业执照申请书、经营场所证明、准予设立（变更、注销）登记通知书、个体工商户营业执照证明：北京瀛海孟达服装厂于2008年由王国强申请设立，经营地址为北京市大兴区瀛海镇西二村四义路北一条7号。2010年8月24日，经申请，北京市工商行政管理局大兴分局同意将经营地址变更为北京市大兴区瀛海镇四合二村养殖区。
16、估价结果审核表（非住宅类）、非住宅房屋拆迁补偿协议、补偿明细表、非住宅房屋拆迁补偿价格评估报告、估价结果通知单证明：李X1以北京瀛海孟达服装厂产权人的身份对大兴区瀛海镇四合二村粪库地（聚鹏小区东侧）进行拆迁，并与北京经济技术投资开发总公司签订非住宅房屋拆迁补偿协议，拆迁补偿总款为6 208 756元，其中一次性停产停业综合补助费为2 097 430元。
17、中国建设银行股份出具的银行交易明细证明：李X1于2010年12月29日收到拆迁补偿款6 208 756元。
18、个体工商户分层分类登记管理办法、个体工商户委托登记管理实施意见、个体工商户登记程序规定、工商行政管理所条例、大兴分局工商所三级服务平台监督管理考核办法证明：工商所实行所长负责制。受委托工商所登记个体工商户，应当推行"一审一核"制。受委托工商所登记个体工商户实行"一审一核"登记管理模式，受委托工商所从事个体工商户登记注册的工作人员为审查员和核准员。登记注册工作人员在所长领导下具体办理个体工商户的设立、变更、注销登记。申请个体工商户变更登记，应提交申请人签署的个体工商户变更登记申请书；申请经营场所变更的，应当提交新经营场所证明；法律、法规规定的其他文件。委托代理人申请设立、变更、注销登记的，应当提交申请人的委托书和代理人的身份证明或者资格证明。
19、本院（2011）大行初字第124号行政判决书证明：2011年11月15日，北京市大兴区人民法院作出判决，撤销北京市工商行政管理局大兴分局于2010年8月作出的将北京瀛海孟达服装厂经营场所变更到北京市大兴区瀛海镇四合二村养殖区的许可决定。
20、本院（2014）大刑初字第864号刑事判决书证明：2010年北京市大兴区启动12平方公里产业和配套土地一级开发，北京市大兴区瀛海镇四合二村在开发范围内。2010年3月至12月间，李X1伙同杨X，在王国强不知情的情况下，以虚假的申请材料将王国强经营的北京瀛海孟达服装厂营业执照的经营地由北京市大兴区瀛海镇西二村四义路北一条7号变更至北京市大兴区瀛海镇四合二村养殖区，并利用变更后营业执照及虚假的租赁合同、租赁合同解除协议、放弃协议等材料，骗取北京经济技术投资开发总公司一次性停产停业综合补助费人民币2 097 430元。杨X因犯诈骗罪，被判处有期徒刑十二年六个月，剥夺政治权利三年，并处罚金人民币一万三千元；李X1因犯诈骗罪，被判处有期徒刑十二年，剥夺政治权利三年，并处罚金人民币一万二千元。
21、北京市大兴区人民检察院反渎职侵权局出具的到案经过证明：2014年3月27日，北京市大兴区人民检察院反渎职侵权局通过北京市工商行政管理局大兴分局监察科通知赵东到检察机关接受询问，询问过程中，赵东如实陈述了2010年其在负责鹿圈工商所个体工商户登记工作过程中，按所长梁X安排一人办理个体工商户登记工作，不履行一审一核制度，不严格审核登记申请，违规发放营业执照的事实。2014年6月27日，北京市大兴区人民检察院反渎职侵权局通过北京市工商行政管理局大兴分局监察科通知赵东到检察机关第二次接受询问，赵东再次如实陈述了其按所长梁X安排，一人办理个体工商户登记工作，不履行一审一核制度，不严格审核登记申请，违规发放营业执照的事实。
22、北京市工商行政管理局大兴分局岗位说明、情况说明、服务平台岗位说明书证明：被告人赵东于2010年在北京市工商行政管理局大兴分局鹿圈工商所服务平台岗工作，负责个体工商户执照办理等工作。
23、户籍材料证明：被告人赵东的身份情况。

（四）判案理由
北京市大兴区人民法院经审理认为：被告人赵东身为国家机关工作人员，不认真履行职责，致使公共财产遭受重大损失，造成的损失数额属情节特别严重，其行为已构成玩忽职守罪，依法应予惩处。北京市大兴区人民检察院指控被告人赵东犯玩忽职守罪，事实清楚，证据确实、充分，指控的罪名成立。鉴于被告人赵东有自首情节，依法予以减轻处罚。被告人赵东的辩护人关于被告人赵东系初犯，认罪态度较好的辩护意见，本院予以采纳；关于造成损失数额不能全部作为量刑依据的辩护意见，根据经当庭举证、质证的估价结果审核表（非住宅类）、非住宅房屋拆迁补偿协议、补偿明细表、非住宅房屋拆迁补偿价格评估报告、估价结果通知单、银行交易明细、本院对李X1、杨X犯诈骗罪已生效的刑事判决书等证据，足以证明李X1、杨X使用虚假的营业执照骗取北京经济技术投资开发总公司一次性停产停业综合补助费人民币2 097 430元，致使公共财产遭受重大损失，故该节辩护意见，本院不予采纳。

（五）定案结论
北京市大兴区人民法院根据被告人赵东犯罪的事实，犯罪的性质、情节和对于社会的危害程度，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第七十二条第一款、第三款、第七十三条第二款、第三款之规定，作出如下判决：被告人赵东犯玩忽职守罪，判处有期徒刑二年，缓刑二年。

（六）解说
玩忽职守罪，是指国家机关工作人员玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。其客观构成要件包括三个要素：一是行为主体必须为国家机关工作人员；二是有玩忽职守的行为；三是致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。其主观构成要件为过失，大多表现为监督、管理、审核的过失。《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。
在玩忽职守罪中，国家机关工作人员的玩忽职守行为与造成损失之间应具有因果关系，这种因果关系应具备以下三个特征：一是具有直接性，即被告人的玩忽职守行为造成了直接经济、利益损失，而不是间接损失。二是具有客观性，即被告人的玩忽职守行为与损失结果之间存在客观联系。三是具有已然性，即是事实性的损害后果，损害后果已实际发生，已致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。
本案中，被告人赵东在北京市工商行政管理局大兴分局鹿圈工商所服务平台岗工作期间，负责个体工商户的设立、变更、换照、撤销登记工作。2010年8月24日，被告人赵东违反有关个体工商户变更登记应当按照一审一核制度进行审查核准的规定，独自一人审核办理北京瀛海孟达服装厂经营场所的变更登记，对申请人的身份未认真审核，未要求申请人提交经营者本人的委托书，在工作中存在过失，违规发放了经营场所虚假的营业执照。后李X1、杨X使用该营业执照，骗取北京经济技术投资开发总公司一次性停产停业综合补助费2 097 430元，致使国家财产遭受了重大损失。根据最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第二款第（二）项之规定，玩忽职守造成经济损失150万元以上的，属于情节特别严重。被告人赵东的行为符合玩忽职守罪的犯罪构成。
被告人赵东在本案中具体负责审核办理北京瀛海孟达服装厂经营场所的变更登记，是工商部门办理这项登记的直接责任人员，其在审核办理变更登记过程中，对申请人的身份未认真审核，未要求申请人提交经营者本人的委托书，致使经营场所错误的营业执照被违规发放，后李X1、杨X使用该营业执照骗取一次性停产停业综合补助费，赵东应对营业执照的违规发放承担直接责任。赵某忽职守违规发放营业执照是李X1、杨X诈骗得逞、造成公共财产损失的前提和必要条件，这种因果关系具有直接性、客观性和已然性。
另外，根据北京市大兴区人民检察院反渎职侵权局出具的到案经过，检察机关反渎部门通过大兴工商分局监察科通知赵东到检察机关接受询问，询问过程中，赵东如实陈述了一人办理个体登记工作，不履行一审一核制度，不严格审核登记申请，违规发放营业执照的事实。根据最高人民法院、最高人民检察院《关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》之规定，犯罪事实或者犯罪分子未被办案机关掌握，或者虽被掌握，但犯罪分子尚未受到调查谈话、讯问，或者未被宣布采取调查措施或者强制措施时，向办案机关投案，如实交代自己的主要犯罪事实的，应当认定为自首，被告人赵东在未被采取强制措施时向办案机关投案，如实交代所犯罪行，应当认定为自首。因此，本院认定被告人赵东有自首情节。
综上，本院依法作出了对被告人赵东犯玩忽职守罪，判处有期徒刑二年，缓刑二年的判决。
（吴晶）