（一）首部

1.判决书字号：广东省珠海市香洲区人民法院（2011）珠香法行初字第129号行政判决书。

2.案由：行政审批。

3.诉讼双方
原告：刘某。
被告：珠海市人力资源和社会保障局，住所地：珠海市香洲区康宁路66号。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：广东省珠海市香洲区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：刘子亚；审判员：聂斌华；人民陪审员：邵康。

6.审结时间：2012年3月31日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
珠海市人力资源和社会保障局依据《广东省劳动和社会保障厅关于贯彻粤劳薪［1999］114号文件有关问题的处理意见》（粤劳社［2000］200号）的规定，认定原告未到退休年龄，作出No.20110704139635《不予退休决定书》。

2.原告诉称
原告于1969年1月入伍。档案里的第一份材料即入伍登记表，并不是原告本人所填写，原告从未见过。1975年，原告复员后回到原地去落户，公安部门根据原告当兵前的户口存根直接就恢复了户口，根本不用档案，所以原告的户口和本人的身份证都明确记载出生日期是1951年3月。档案里的其他材料都是组织和单位按照原档案里的记载延续下来的，日期各有不同，但只要是原告个人填写的都是1951年3月。被告作出的不予退休决定是根据广东省劳动和社会保障厅1999年和2000年的文件，而2004年1月1日起施行的《中华人民共和国居民身份证法》明确规定居民身份证是中国公民合法有效的身份证明。2011年7月1日起实施的《中华人民共和国社会保障法》中也明确规定，达到法定年龄予以退休。应征公民兵役登记表上记载原告是1969年1月入伍的。如根据原档案中的记载算起来，1969年1月原告还不满16周岁，兵役法明确规定年满18周岁的公民才能入伍，而原告不满18周岁怎么能当兵呢?难道部队和地方政府会这样不负责任吗?综上所述，原告主张出生日期为1951年3月的证据是充分的，请求人民法院依法撤销被告珠海市人力资源和社会保障局作出的编号为N0.20110704139635《不予退休决定书》。

3.被告辩称
（1）被告作出的具体行政行为事实依据充分。原告提交的身份证、户口簿记载其出生年月为1951年3月，1978年7月29日的结婚证书记载其年龄为27岁，夫妻关系证明记载其出生年月为1951年3月。被告经查阅原告的个人档案资料，其档案记载与上述资料记载不一致。（2）被告作出具体行政行为适用法律正确。《劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发［1999］8号）、《广东省劳动和社会保障厅关于贯彻粤劳薪［1999］114号文件有关问题的处理意见》（粤劳社［2000］200号）规定，本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最早记载的出生时间为准。原劳动和社会保障部、广东省劳动和社会保障厅是我国退休工作的主管部门，其针对退休审批工作中出现的职工出生时间认定问题所专门制定的规范性文件，在不与上位法冲突的情况下，被告应当遵照执行。在本案中，原告身份证记载的出生日期与其档案记载的出生日期不符，其档案中对出生时间的最早记载为1969年1月20日的《应征公民兵役登记表》，其中有出生日期为1953年3月10日的记载，被告以该记载来认定原告的出生时间，并据此作出不予批准退休的决定并无不当。（3）被告作出具体行政行为的程序合法。原告于2011年7月4日向被告提出退休申请，被告于当日受理。经审阅原告提交的资料及其个人档案资料，被告于2011年7月18日作出不予退休决定书，并于同年7月21日依法送达给原告。综上所述，被告认为于2011年7月18日作出的不予退休决定认定事实清楚、依据充分、程序合法，请求人民法院依法予以维持。

（三）事实和证据
广东省珠海市香洲区人民法院经公开审理查明：2011年7月18日，被告珠海市人力资源和社会保障局对原告刘某作出编号为N0.20110704139635《不予退休决定书》，认为由于刘某本人身份证与档案记载的出生时间不一致，应以档案最早记载的出生时间为准，据此认定刘某的出生年月为1953年3月，以未达到法定退休年龄为由作出不予退休决定。
上述事实有下列证据证明：
1.珠海市退休领取养老金申请表；
2.编号为N0.20110704139635《不予退休决定书》；
3.刘某的档案资料（一），包括应征公民兵役登记表、政治审查登记表、退伍军人登记表、职工登记表、聘用干部合同书、聘用合同制干部审批表；
4.刘某的档案资料（二），包括固定工调配证、转正定级表、短训班学员鉴定表、职工考核卡片、评议党员登记表、年度考核表；
5.刘某的档案资料（三），包括入团志愿书；
6.刘某的档案资料（四），包括入党志愿书、中国共产党党员登记表、检察机关工作人员奖励审批表、干部任免呈报表、高等学校毕业生登记表、干部履历表、非领导职务任职审批表、增加工资审批表；
7.刘某的档案资料（五），包括职工登记表、增加工资审批表、长春市职工初中文化考核合格通知书、2004年度员工年度考核表；
8.刘某提交的资料（补充材料清单），包括应征入伍人员花名册、夫妻关系证明、结婚证书、身份证、情况说明、常住人口登记卡等；
9.劳社部发［1999］8号《劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》、粤劳薪［1999］114号《转发劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》、粤劳社［2000］200号《广东省劳动和社会保障厅关于贯彻粤劳薪［1999］114号文件有关问题的处理意见（摘要）》、粤劳薪［1996］204号《广东省劳动厅关于职工退休时出生日期认定问题的批复》、组通字［2006］41号《关于认真做好干部出生日期管理工作的通知》。

（四）判案理由
广东省珠海市香洲区人民法院经审理认为：广东省劳动和社会保障厅于2000年9月18日发布的《关于贯彻粤劳薪［1999］114号文件有关问题的处理意见》（粤劳社［2000］200号）第二条规定，关于职工出生时间认定问题，应按照劳社部发［1999］8号文精神处理，即本人身份证与档案记载的出生时间不一致的，以档案最早记载的出生时间为准（如最早记载是填写年龄的，可用推算办法确认出生时间）。如果档案最早记载与其他辅助证明材料（本人出生证、结婚证、子女出生证等）不一致的，应本着实事求是精神，会同职工本人户籍所在地户籍登记机关，全面分析其档案材料，查证核实，合理认定。本案中，原告刘某向被告珠海市人力资源和社会保障局提出退休申请时陆续提交了个人身份证、户口簿、夫妻关系证明、结婚证书等辅助证明材料。其中，原告个人身份证及户口簿上记载原告的出生年月均为1951年3月，1978年7月29日的结婚证书记载原告年龄为27岁，夫妻关系证明记载原告出生年月为1951年3月。据此，当被告发现原告档案最早记载的出生时间为1953年3月，与原告提交的其他辅助证明材料所记载的出生年月为1951年3月并不一致时，应本着实事求是精神，会同职工本人户籍所在地户籍登记机关，全面分析其档案材料和其他辅助证明材料，查证核实，合理认定。被告在未经查证核实的情况下，以原告档案最早记载的出生时间认定原告的出生日期为1953年3月10日，并据此作出不予批准退休的决定，属于具体行政行为主要证据不足。据此，原告提出的要求撤销被告作出的编号为N0.20110704139635《不予退休决定书》的诉讼请求，理据充分，应予以支持。

（五）定案结论
广东省珠海市香洲区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：
1.撤销被告珠海市人力资源和社会保障局作出的编号为N0.20110704139635《不予退休决定书》；
2.被告珠海市人力资源和社会保障局重新对原告刘某提出的退休申请作出决定。

（六）解说
1.背景情况介绍。
本案的焦点问题是身份证与人事档案在认定拟退休人员出生日期时的证明力。关于此问题虽未有明确的法律规定，但从20世纪90年代开始劳动部在相关的通知和复函中有所规定，而这些文件在不同时期有不同的规定。
1990年8月30日颁布的《中共中央组织部、人事部、公安部关于办理干部退（离）休等手续时认定出生日期问题的通知》规定：凡干部居民身份证同干部本人档案记载的出生日期不一致的，组织人事部门在办理其退（离）休等手续时，应会同干部常住户口所在地户口登记机关进行查证核实，按干部管理权限和户口管理权限批准后查实的出生日期作为计算年龄和户口登记的依据，查证材料归入干部本人档案，同时抄送干部常住户口所在地户口登记机关。对无法查实的，应以干部档案或户口档案中最先记载的出生日期为依据。该规定未将居民身份证列为认定出生日期的证据之一。
1993年《劳动部办公厅关于核定职工退休年龄问题的复函》（劳办发［1993］8号）规定：关于企业办理职工退休是以档案中历史记载的出生日期为依据，还是以职工身份证、户口本记载的出生日期为依据的问题，我们认为，在启用身份证以前，办理职工退休手续时，原则上应以职工原始档案中记载的出生日期为准；《中华人民共和国身份证条例》和《中华人民共和国身份证条例实施细则》发布以后，凡启用了身份证的，在办理职工退休手续时，应以职工身份证记载的出生日期为准。《劳动部办公厅关于办理职工退休手续时认定出生日期问题的复函》（劳办发［1993］67号）规定：在办理职工退休手续认定出生日期时，应按劳办发［1993］8号文件的规定执行。上述规定将身份证明确列为认定拟退休人员出生日期的优势证据。
《劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发［1999］8号）规定：对职工出生时间的认定，实行居民身份证与职工档案相结合的办法。当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准。要加强对居民身份证和职工档案的管理，严禁随意更改职工出生时间和编造档案。上述规定将身份证列为认定拟退休人员出生日期的证据之一，但职工档案的证明力优于身份证的证明力。
不同地方的劳动部门也出现了不同的看法，如《广东省劳动和社会保障厅关于贯彻粤劳薪［1999］114号文件有关问题的处理意见》（粤劳社［2000］200号）及《重庆市劳动和社会保障局关于认定职工出生时间有关问题的通知》（渝劳社办发［2004］265号）中均规定，在认定出生日期时根据劳社部发［1999］8号文件的有关规定执行。而《关于当前我市企业职工基本养老保险方面有关问题的处理意见》（芜劳社办函［2003］119号）规定：参保人员身份证与本人档案记载的出生时间不相符的，应按劳动和社会保障部劳社部发［1999］8号文要求，原则上以本人档案最先记载的出生时间为准。如属国家第一次制发的身份证，在养老保险经办机构向公安户籍管理部门调查核实后，可按其身份证年龄办理申领基本养老金手续。
从上述一系列规定来看，不同劳动行政部门在不同时期对身份证在认定拟退休人员的出生日期时的证明力有不同的看法，目前主要是认为人事档案的证明力优于身份证的证明力。也有部分地方的劳动行政部门认为应以居民身份证记载的出生时间为准，但由于目前上级劳动行政部门对下级劳动行政部门审批拟退休人员退休的行政行为的审计较为严格，下级劳动行政部门为避免审计风险，在请示上级劳动行政部门未能得到明确答复的情况下，大多采用不利于拟退休人员的标准，即在个人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以个人档案最先记载的出生时间为准。
审判部门对此则主要有两种意见。第一种意见是与《劳动部办公厅关于核定职工退休年龄问题的复函》（劳办发［1993］8号）一致，即身份证的证明力优于人事档案的证明力。第二种意见是同意目前劳动部门的看法，即人事档案的证明力优于身份证的证明力。笔者认为，在认定拟退休人员的出生日期的证据中，身份证的证明力优于人事档案的证明力，在身份证与人事档案记载的出生时间不一致之时，须以身份证记载的出生日期为准。
2.身份证证明力优于人事档案的证明力的理由。
（1）从关于行政诉讼证据的法律规定分析，居民身份证的证明力优于人事档案。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条规定：“证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：（一）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；（二）鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言……”上述证据规则明确了国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书具有最优的证明力，而档案材料具有次优的证明力。虽然上述证据规则并未明确将国家证照列为证明力最优的证据，但国家证照同样由国家机关以及其他职能部门依职权制作，其格式和内容也相对固定，因此国家证照具有和公文文书同等的证明力。《中华人民共和国居民身份证法》第八条规定，“居民身份证由居民常住户口所在地的县级人民政府公安机关签发”，即居民身份证系由公安机关依职权所签发，因此，居民身份证相比其他书面材料（其中包括档案材料）具有更优的证明力。
（2）从居民身份证的登记属于行政确认的法律属性分析，也须以居民身份证作为认定居民出生日期的具有最优证明力的证据。行政确认是指行政机关和法定授权的组织依照法定权限和程序对有关法律事实进行甄别，通过确定、证明等方式决定管理相对人某种法律地位的行政行为。《中华人民共和国居民身份证法》第一条规定：“为了证明居住在中华人民共和国境内的公民的身份，保障公民的合法权益，便利公民进行社会活动，维护社会秩序，制定本法。”第三条第一款规定：“居民身份证登记的项目包括：姓名、性别、民族、出生日期、常住户口所在地住址、公民身份号码、本人相片、指纹信息、证件的有效期和签发机关。”从上述规定可以看出，居民身份证的登记是确认包括出生日期在内的居民身份信息的行政行为，是国家为证明居民身份而为公安机关所设立的职责，属行政确认行为。而人事档案的管理并不符合行政确认行为的特点，法律法规也未赋予人事档案确认居民身份信息的功能。
（3）从纠错机制完善程度的角度分析，居民身份证相比人事档案证明力更优。目前我国人事档案法律体系主要包括《中华人民共和国档案法》、《干部档案工作条例》以及据此制定的《流动人员人事档案管理暂行规定》。《中华人民共和国档案法》对人事档案并没有更多的具体规定，人事档案主要是由《干部档案工作条例》和《流动人员人事档案管理暂行规定》两个法律文件进行调整。《干部档案工作条例》是1980年4月16日发布的，1990年进行了重大修订。在修订之前，《干部档案工作条例》曾明确规定“干部档案是党的机密”。在这种定位的前提下，个人根本无从知晓人事档案记载的内容。人事档案若出现记载错误的情况，个人无从发现，更别谈更正。直至今天，人事档案尤其是干部档案依然保持着神秘的色彩。在如何确保准确地将居民身份信息记入人事档案的问题未得到根本解决之前，强行将人事档案列为具有最优证明力的证据显然是勉为其难。而居民身份证为个人所持有，居民身份证上登记的身份信息若出现错误，个人可以依据《中华人民共和国居民身份证法》第十一条第一款的规定向公安机关反映，由公安机关及时更正，公安机关亦可依该款规定自行及时更正。
3.运用裁判要旨需要注意的问题。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条规定：“下列事实法庭可以直接认定：（一）众所周知的事实；（二）自然规律及定理；（三）按照法律规定推定的事实；（四）已经依法证明的事实；（五）根据日常生活经验法则推定的事实。前款（一）、（三）、（四）、（五）项，当事人有相反证据足以推翻的除外。”上述规定中的第（四）项通常指已经发生法律效力的判决书、裁定书、仲裁裁决书中已经认定的事实，身份证上记载的身份信息尚不能被法庭直接认定，身份证仍然应经过举证、质证等程序方能成为认定拟退休人员出生日期的具有最优证明力的证据。而出现同一个人拥有不同身份证且身份证记载的出生日期不同，或者是个人的身份证上记载的出生日期与其近亲属身份证上记载的出生日期明显不符合生育规律的情况下，劳动行政部门应向公安机关反映该异常情况。在公安机关作出处理之后，劳动行政部门再根据处理结果，对拟退休人员的出生日期进行认定。
4.关于认定出生日期的延伸思考。
《最高人民检察院关于“骨龄鉴定”能否作为确定刑事责任年龄证据使用的批复》明确了：“经审查，鉴定结论能够准确确定犯罪嫌疑人实施犯罪行为时的年龄的，可以作为判断犯罪嫌疑人年龄的证据使用。”1995年6月1日起施行的《中华人民共和国母婴保健法》第二十三条规定：“医疗保健机构和从事家庭接生的人员按照国务院卫生行政部门的规定，出具统一制发的新生儿出生医学证明……”目前，英国、美国、芬兰、新西兰、中国香港等国家和地区都将出生医学证明甚至是医生的证明视为与身份证一样的必不可少的有效证明。本文所选取案例涉及的当事人已接近或者已达退休年龄，骨龄鉴定和出生医学证明尚未能成为认定该部分人群出生日期的证据，但随着时间的推移，当骨龄鉴定结论、出生医学证明具备证明拟退休人员出生日期或者年龄的证明力之时，须对身份证的证明力重新进行定位，或者直接由立法机关对骨龄鉴定结论、出生医学证明、身份证的证明力大小作出明确规定。
（广东省珠海市香洲区人民法院　聂斌华）