（一）首部

1.判决书字号：福建省上杭县人民法院（2012）杭行初字第6号判决书。

2.案由：移民安置行政赔偿。

3.诉讼双方
原告：李某，女，住上杭县。
委托代理人：沈基仁，福建天衡联合（龙岩）律师事务所律师。
被告：上杭县水电站库区移民开发局。
法定代表人：蓝某，局长。
委托代理人：肖正华，福建政华律师事务所律师。
委托代理人：王锦红，福建政华律师事务所律师。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：福建省上杭县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张春明；审判员：谢德祥、廖周玲。

6.审结时间：2012年11月28日（经福建省高级人民法院批准依法延长审限）。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2010年9月19日，上杭县水电站库区移民开发局决定撤销《关于安排李某户宅基地的通知》。

2.原告诉称
2009年4月30日其从移民户李某1处购买被告根据杭移[2009]19号《关于安排李某1户宅基地的通知》分配给李某1的位于上杭县临江镇球楼山的移民安置地109.2平方米（其中含附属房25.2平方米），2个月后，原告在该地清理建房时，案外人李某2出来阻拦，原告得知被告已先于李某1将地块安置给李某2。经原、被告协商，被告于2009年8月6日作出杭移[2009]33号《给予安置李某户宅基地的通知》，同意在另一安置区即东南居委会菖蒲塘安置区安排宅基地（B24、B25）140平方米给原告。重新安置后，原告在建设局办理了建设红线图，按规划和被告的要求建房至第二层时，被告在未与原告协商、未履行任何告知手续的情况下，于2010年9月19日下发杭移[2010]30号《关于撤销〈关于安排李某户宅基地的通知〉（杭移[2009]33号）的决定》。不久，原告所建房屋被强制拆除，造成原告在菖蒲塘建房损失36.859 3万元。原告多次与被告协商赔偿问题，2010年12月6日，被告作出杭移[2010]39号《关于安排李某1宅基地的通知》，对李某1户重新安排宅基地，但是重新安置给原告106平方米的宅基地与原安置面积相差34平方米，原安置地块的土地市场价为8 000元/平方米，合计地价差27.2万元。2011年10月18日原告要求被告赔偿建房等损失，未达成协议，被告建议走司法途径。原告认为其与案外人李某1通过转让协议取得移民安置权，得到被告认可并由被告直接发文给原告，原告对国家机关信任，相信国家政策、文件的稳定性，并获得了城乡规划部门的规划图纸，说明原告可以在该地块上建房，但被告却作出杭移[2010]30号文撤销杭移[2009]33号文，致使原告的建房行为属于违规行为并导致房屋被相关部门拆除，原告房屋被拆除与被告有直接关系，被告应承担行政赔偿责任。为此，向法院起诉，请求判令被告赔偿原告在菖蒲塘建房时的各项费用36.859 3万元，赔偿原告土地面积差价款27.2万元，合计64.059 3万元。

3.被告辩称
被告作出杭移[2009]19号《关于安排李某1户宅基地的通知》和杭移[2010]39号《关于安排李某1宅基地的通知》，都是给李某1户安排宅基地，原告只是李某1的委托代理人。根据《物权法》相关规定，建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或抵押的，当事人应当采用书面形式订立相应合同，应当向登记机构申请变更登记。而原告至今未提供其与李某1之间转让宅基地的书面协议，更没有提供任何有关宅基地权属变更登记和房屋建设许可等证据，原告称其从移民户李某1处合法取得宅基地无事实根据，原告不具备提起行政赔偿诉讼的主体资格。根据上杭县人民政府文件杭政[1998]综82号第四十三条的规定，被告依法具有安排外迁移民的生活安置地的职权。李某1原属上杭县稔田镇栗树村村民，1998年栗树村全村因棉花滩电站建设外迁时，他不在家中，故未获安置宅基地，其户只有1人，被告根据上杭县人民政府文件杭政[1998]综82号《棉花滩水电站上杭县移民安置实施细则》第三十一条、第四十七条之规定，作出杭移[2009]19号《关于安排李某1户宅基地的通知》，为李某1在东南社区居委会球楼山安置区安排宅基地84平方米。后因无法提供该地块，经协商，2010年12月6日，被告作出杭移[2010]39号《关于安排李某1宅基地的通知》，重新为李某1户在杉树窝安置点安排宅基地，符合法律规定，程序合法。另外，因原告李某不是移民户，被告无权为其安排宅基地，被告却错误地为原告李某发出杭移[2009]33号《关于安排李某户宅基地的通知》，2010年9月19日，被告依职权作出杭移[2010]30号《关于撤销〈关于安排李某户宅基地的通知〉（杭移[2009]33号）的决定》符合法律规定。原告所诉房屋是在政府综合执法时被强制拆除的，是原告自己违章建设行为造成的，与被告作出的杭移[2009]19号《关于安置李某1户宅基地的通知》和杭移[2010]30号《关于撤销〈关于安排李某户宅基地的通知〉的决定》的具体行政行为无因果关系。根据《国家赔偿法》第五条第（二）项因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任之规定，被告不承担赔偿责任。原告诉请要求赔偿在菖蒲塘建房的各项费用36.859 3万元，赔偿土地面积差价款27.2万元，合计64.059 3万元，未提供任何合法、有效的证据。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》，原告对其起诉行政赔偿的直接损失承担举证责任，原告应承担举证不能的法律后果。因此，原告的房屋被强制拆除是原告自己的行为造成的，与被告的行政行为无因果关系，且其赔偿请求无事实和法律依据。请求法庭驳回原告的起诉。

（三）事实和证据
福建省上杭县人民法院经公开审理查明：1998年间上杭县稔田镇栗树村因棉花滩电站建设需外迁，在外迁时李某1不在家，未安置有宅基地。2008年间李某1以其原属上杭县稔田镇栗树村村民要求被告为其安排宅基地。经被告调查核实，李某1确实属于外迁移民户，其户只有1人，在外迁安置时，未对李某1安排宅基地。2009年3月18日，被告上杭县水电站库区移民开发局下发杭移[2009]19号《关于安排李某1户宅基地的通知》，同意在东南居委会球楼山安置区李某2户东侧给予安排宅基地（C5）一块84平方米，按原宅基地安排的有关规定，李某1户1 人享有宅基地面积17.5平方米免费，剩余面积按每平方米收取2 000元调节费。并要求李某1户在接到通知后尽快到被告处办理相关手续。2009年4月底李某1将该安置地块转让给原告李某。2009年7月间，原告在清基时，得知杭移[2009]19号《关于安排李某1户宅基地的通知》中的地块，被告在安排给李某1之前已处理给他人。2009年7月27日李某1全权委托原告办理有关调整地块、重新安排事宜，并向原告出具授权委托书。经协商，2009年8月5日原告以李某1的代理人的身份与被告上杭县水电站库区移民开发局签订一份《协议书》，被告同意在菖蒲塘安置区重新安排一块宅基地给李某1，并对其他相关事宜进行约定。2009年8月6日被告作出杭移[2009]33号《关于安排李某户宅基地的通知》，同意在东南居委会菖蒲塘安置区兰某、何某两户后面给予安排宅基地（B24、B25）140平方米给李某户。附属房及排污沟面积按原移民安置规划执行。2010年9月19日被告以原告不符合有关移民安置政策规定为由，作出杭移[2010]30号《关于撤销〈关于安排李某户宅基地的通知〉（杭移[2009]33号）的决定》，2010年12月6日被告上杭县水电站库区移民开发局作出杭移[2010]39号《关于安排李某1宅基地的通知》，对李某1户重新安排宅基地，杭移[2010]39号中的宅基地李某1已交付原告李某。2010年9月底原告在菖蒲塘移民安置区所建房屋在县综合执法时被拆除，2011年10月18日原告向被告申请赔偿在菖蒲塘移民安置区建房损失及补偿地基差价。2011年12月21日被告作出《关于李某户要求赔偿菖蒲塘移民安置区建房损失的答复函》，认为原告在菖蒲塘移民安置区所建房屋，2010年在政府综合执法时被拆除，原告户就所造成损失向被告提出赔偿要求，双方无法达成一致意见，建议走司法渠道解决。2012年3月14日原告向本院提起行政赔偿诉讼，请求判令被告赔偿原告在菖蒲塘建房时的各项费用36.859 3万元，赔偿原告土地面积差价款27.2万元，合计64.059 3万元。
另查明，2010年4月7日上杭县城乡规划建设局出具《菖蒲塘安置区李某户建房用地规划红线图》，该规划红线图规划说明第九项注明：该工程还应符合国土、人防等部门的要求。第十项注明：符合国土局审批后，向上杭县城乡规划建设局申办“建设工程规划许可证”后方可建设。2010年6月初，原告向上杭县国土资源局申请办理个人建房住宅用地审批手续，但因原告不属移民安置户和要求审批面积过大等原因，上杭县国土资源局未予审批。2010年5月间，原告在菖蒲塘地段未办理用地审批手续和建设工程规划许可证的情形下，开始建房，原告在一层装模时，2010年6月11日上杭县国土资源局向原告李某发出《责令停止违法行为通知书》，但原告仍继续建设。2010年9月底原告所建房屋在县综合执法时被拆除。
上述事实有下列证据证明：
1.杭移［2009］19号《关于安排李某1户宅基地的通知》，证明被告在东南居委会球楼山安置区李某2户东侧给李某1户安置宅基地。
2.杭移［2009］33号《关于安排李某户宅基地的通知》，证明被告在东南居委会菖蒲塘安置区兰某、何某两户后面给予原告安排宅基地。
3.杭移[2010]30号《关于撤销〈关于安排李某户宅基地的通知〉（杭移[2009]33号）的决定》，证明被告撤销向李某户安排宅基地。
4.菖蒲塘安置区李某户建房用地规划红线图，证明原告在建房地块进行工程建设还应符合国土、人防等相关部门的要求，在获得国土局审批后，向建设局申办“建设工程规划许可证”后方可建设。
5.2009年8月5日协议书，证明被告与李某1协商安置地块的事宜。
6.上杭县水电站库区移民开发局的答复函。证明原告就行政赔偿请求已先行向被告提出，未果。
7.上杭县人民政府文件杭政［1998］综82号《棉花滩水电站上杭县移民安置实施细则》，证明被告有权行使安排外迁移民安置地的职权及遵循的程序。
8.授权委托书，证明原告李某受李某1的委托，办理调整地块、重新安排等事宜。
9.杭移［2010］39号《关于安排李某1宅基地的通知》，证明被告在杉树窝为李某1重新安排安置地。
10.《关于要求赔偿李某李某3户在菖蒲塘移民安置区建房损失的报告》，证明原告先行向被告申请行政赔偿的事实。
11.《责令停止违法行为通知书》（杭国土［2010］临A327号）及送达证，证明原告建房时未经上杭县国土资源局的批准，属非法用地，上杭县国土资源局在2010年6月11日责令原告李某停止违法行为及当时建筑现状。
12.上杭县国土资源局《关于李某户申请审批建房用地的情况调查》，证实原告建房用地未被审批的原因。

（四）判案理由
福建省上杭县人民法院经审理认为：根据上杭县人民政府《棉花滩水电站上杭县移民安置实施细则》（杭政[1998]综82号）第七条、第四十三条规定，被告系棉花滩水电站上杭库区移民安置工作的主管机构，具有安排棉花滩水电站上杭库区外迁移民的生活安置地的职权。被告作出的杭移[2009]33号《关于安排李某户宅基地的通知》、杭移[2010]30号《关于撤销〈关于安排李某户宅基地的通知〉（杭移[2009]33号）的决定》的相对人系原告李某，杭移[2009]33号文已被杭移[2010]30号文所否定。因此，原告有权提起行政赔偿诉讼。同时，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。原告的诉讼请求包含两项内容：（1）要求被告赔偿在菖蒲塘建房时各项费用36.859 3万元；（2）要求被告赔偿土地面积差价27.2万元。第一项赔偿请求，因原告在菖蒲塘非法占用土地进行建房，被职能部门责令停止违法行为后仍继续进行建设，在县综合执法时被拆除并非被告实施，原告因违法建房被拆除与被告所作的行政行为之间没有直接的因果关系。第二项请求，因原告并非移民安置户，其并不享有安置宅基地的权益，被告前后几次对移民户李某1进行宅基地的安排及是否存在地级差与原告并无法律上的利害关系。原告提供的有关损失的证据中，证人并未出庭作证，真实性无法确定，也未提供证据证实损失属于其合法权益。原告与李某1之间的宅基地转让关系不属本案审查范围。因此，原告要求被告赔偿在菖蒲塘建房时的各项费用36.859 3万元，赔偿原告土地面积差价款27.2万元，合计64.059 3万元的请求，没有事实和法律依据，应不予支持。

（五）定案结论
福建省上杭县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定，作出如下判决：
驳回原告李某要求被告行政赔偿的诉讼请求。

（六）解说
本案争议的焦点如下：
1.移民安置权能否转让的问题。
案外人李某1的移民安置的权利是和他属于移民的身份息息相关的，是一种依附于人身的权利，它系由移民的特定身份而产生的民事权利，首先要有移民的身份才能享有移民安置权，没有移民的特定身份是不能享受有关移民政策的相关权益的。移民安置的权利与移民身份密不可分，是不能转让的。移民户能转让的只是因移民安置后所取得的财产，原告主张其向案外人受让取得了移民安置权没有法律依据。原告并非移民户，并不享受移民安置的权利，被告对原告进行安置显然是错误的。
2.原告的起诉是否符合单独提起行政赔偿诉讼要求的问题。
本案是原告单独提起的行政赔偿诉讼。本案中对原告的起诉是否符合法定条件，有两种不同看法。一种意见认为，对于2009年8月5日《协议书》，原告是以李某1的代理人的身份与被告上杭县水电站库区移民开发局签订的，而被告根据该协议却向原告即案外人李某1的代理人作出杭移[2009]33号文对其进行安置，后被告以原告不符合有关移民安置政策规定，作出杭移[2010]30号文撤销杭移[2009]33号文。本案中原告未对杭移[2010]30号文提起要求确认违法行政诉讼。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格……（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法……因此，原告单独提起行政赔偿诉讼不符合受理条件，应裁定驳回原告的起诉。另一种意见认为，被告针对原告分别于2009年8月6日、2010年9月19日作出杭移[2009]33号《关于安排李某户宅基地的通知》、杭移[2010]30号《关于撤销〈关于安排李某户宅基地的通知〉（杭移[2009]33号）的决定》，该两份文件的行政相对人均为原告李某。而杭移[2009]33号文已被杭移[2010]30号文所否定，被告的行为属于自己发现所作的行政行为违法后进行自行纠错的行为。被告作出杭移[2010]30号文后，原告先行向被告申请行政赔偿未果，在此前提下提起本案之诉。因此，原告具有行政诉讼的主体资格，原告的起诉符合单独提起行政赔偿诉讼的受理条件。一审法院最后采纳第二种意见。
3.原告诉称的损害与被告的行政行为之间是否具有直接的因果关系问题。
原告的诉讼请求包含两项内容：（1）要求被告赔偿建房时各项费用36.859 3万元；（2）要求被告赔偿土地面积差价27.2万元。原告诉称的损害与被告的行政行为之间是否具有直接的因果关系，直接影响本案的处理结果。《中华人民共和国物权法》第一百三十九条规定，设立建设用地使用权的，应当向登记机构申请建设用地使用权登记。建设用地使用权自登记时设立。第一百四十五条规定，建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，应当向登记机构申请变更登记。案外人李某1在被告给予宅基地安置后，应当到土地管理部门申请建设用地使用权登记，但案外人李某1尚未取得建设用地使用权证书即向原告转让宅基地，原告与案外人之间的宅基地转让也未履行建设用地使用权的变更登记手续，也就是说，原告尚未依法取得其所诉建房地块的土地使用权。原告在受让宅基地时，应当预见到可能存在风险，事实上最终因案外人李某1无法向原告提供合法手续，被告对案外人李某1重新安排宅基地。原告所诉被拆房屋系未经土地管理部门和城乡规划部门的审批进行建设，应属违法建筑。故原告的第一项赔偿请求，因其非法占用土地进行建房，被职能部门责令停止违法行为后仍继续进行建设被拆除且并非被告实施，故法院不予支持。且根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，原告在行政赔偿诉讼中应对自己的主张承担举证责任。本案中，原告虽提供了证据，但均不能证明所称的损害与被告的行政行为之间有直接因果关系。关于第二项请求，原告并非移民安置户，并不享有安置宅基地的权益，被告前后几次对移民户李某1进行宅基地的安排及是否存在地级差与原告并无法律上的利害关系。原告与李某1之间的宅基地转让关系，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条“转让方未取得出让土地使用权证书与受让方订立合同转让土地使用权，起诉前转让方已经取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让的，应当认定合同有效”的规定，应属于民事合同关系，其效力如何，不属本案审查范围。
另外，本案中原告未对拆除其房屋的行政机关提起行政赔偿之诉，即使提起，笔者认为也是得不到法律支持的。因为法律保护的利益，是合法利益。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，受害人有权获得赔偿，必须具备两个条件：一是国家机关和国家机关工作人员违法行使职权；二是他们的违法行使职权行为侵害了公民、法人和其他组织的合法权益，造成了损害。本案中，违法建筑物就其自然状态来说，是一种有形的财产，不存在合法或不合法之分。但违法建筑，它的存在给他人利益和公共利益造成了损害，不应当受到法律保护。按照《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（二）项的规定，因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任。本案原告未经批准擅自建房，且不听从相关职能部门的劝阻，不执行停建通知，由此所造成的财产损害，是因原告不遵守国家法律法规的故意行为引起的，所以相关拆除违章建筑的行政机关也不应承担行政赔偿责任。
（福建省上杭县人民法院　张春明）