（一）首部

1.判决书字号：湖南省衡阳市城北区人民法院（1998）北行初字第55号。

2.案由：不服限制人身自由、扣押财产及罚款案。

3.诉讼双方
原告：陈某，男，1967年3月9日生，汉族，衡阳县人，原衡阳市振华职业学校校长，住衡阳市。
委托代理人：颜文罡，湖南清泉律师事务所律师。
被告：衡阳市公安局。
法定代表人：张某，局长。
委托代理人：颜某，该局法制办干部。
委托代理人：肖某，该局刑侦支队干部。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：湖南省衡阳市城北区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：周冬云；审判员王大成、谢云业。

6.审结时间：1998年12月21日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：1997年8月26日，衡阳市公安局以诈骗案由对陈某进行刑事立案侦查，并扣押其存款27万元，直至陈某提起行政诉讼的1998年9月21日，历时一年多，仍无侦查和处理结果。但衡阳市公安局在1998年1月17日作出决定，认定陈某从1996年5月至1997年8月，刊登虚假广告，骗取生源690人，骗取学生学费386781元，其中超标乱收费108565元，决定罚没陈某非法所得108565元上缴财政，并开具了罚没收据，却没有将收据送达给原告陈某，亦没有制作罚款决定书。

2.原告诉称：1997年8月24日，被告衡阳市公安局以我有拐卖学生、诈骗之嫌疑为由，将我带至市公安局刑侦支队及其廖家湾警犬基地关押三天，后又将我转移到市公安局招待所关押至同年9月10日，如此羁押前后长达17天。同年8月25日，被告搜查我的人身、住宅和办公室，扣押我移动电话一部和现金3000元，并查知我的存款存折账号。同月27日，被告利用我妻的身份证从银行取走我的存款27万元，然后以去广州办案为由，令我承担差旅费3万元，直至9月10日，被告才给我开具扣押24万元现金的赃款赃物扣留财物呈批表。1998年1月14日，被告作出决定，以没收非法所得为由，对我罚没108565元。被告衡阳市公安局的上述违法限制人身自由、非法提取个人存款、非法扣留财物和乱罚款的行为，严重侵犯了我的人身自由和财产权利，故诉请法院依法判决撤销被告市公安局上述违法行为，判其返还我存款27万元和移动电话一部，并赔偿我的损失。

3.被告辩称：原告陈某以办学为名，利用虚假广告，骗取学生巨额现金，造成恶劣后果，社会影响极坏，我局根据举报，于1997年8月26日以诈骗嫌疑对陈某进行刑事立案侦查。我局对陈某限制人身自由和扣留财物，是依据《人民警察法》进行留置盘问和依据《刑事诉讼法》采取的刑事强制措施和专门调查工作，我局对陈某开具的罚没108565元的罚没收据，只是一种内部转账手续，是没收陈某非法所得上缴财政，不是行政罚款。我局的上述行为是依法进行的刑事侦查行为，故请求法院驳回原告的诉讼请求。

（三）事实和证据
衡阳市城北区人民法院经审理查明：原告陈某系原衡阳市振华职业学校校长，1994年10月开始取得衡阳市教委颁发的社会力量办学许可证和衡阳市物价局颁发的行政事业性收费许可证，因陈某在办学中乱打虚假广告、乱收费、乱发毕业证书，特别是对推荐学生就业极不负责，造成恶劣后果，衡阳市教委于1997年10月21日以衡教成字（1997）08号文件取缔了衡阳市振华职业学校，1997年8月26日，市公安局以诈骗案由对陈某进行刑事立案侦查。但市公安局于1997年8月24日19时至8月26日19时将陈某带至市公安局刑侦支队留置盘问48小时。8月25日，市公安局搜查了陈某的人身、住处和学校，扣押其爱立信388移动电话一部、现金3000元，冻结其银行存款27万元。8月27日，市公安局决定对陈某进行监视居住，将陈某关押在市公安局招待所至同年9月8日，并解除冻结其存款，利用陈某妻子刘某的身份证，将该27万元存款全部用现金提走。直至同年9月10日，被告市公安局才给陈某开具扣押24万元现金的赃款赃物扣留财物呈批表，余下3万元和手机一部未办理任何手续。1998年1月17日，市公安局作出决定，认定陈某从1995年5月至1997年8月，刊登虚假广告，骗取生源690人，骗取学生学费386781元，其中超标乱收费108565元，决定没收陈某非法所得108565元上缴财政，并开具了罚没收据，收据时间却写成案发前的1997年3月2日。被告市公安局没有将罚款决定书和罚款收据送达给原告陈某。直至1998年9月21日，市公安局侦查陈某诈骗一案仍无处理结果，其对陈某采取的监视居住的刑事强制措施早已超期，陈某遂提起行政诉讼。诉至本院后，被告市公安局于1998年9月将移动电话一部归还给原告陈某。
上述事实有下列证据证明：
1.原告陈某的陈述。
2.被告市公安局以诈骗案由对陈某进行刑事侦查的刑事立案表，留置盘问表，搜查证。
3.被告市公安局对陈某的监视居住决定书。
4.被告市公安局对陈某罚没108565元的呈请罚没报告书，第0779876号湖南省罚没款收据。
5.被告委托代理人在法庭上的陈述。

（四）判案理由
衡阳市城北区人民法院认为：被告衡阳市公安局限制原告陈某人身自由和扣押其27万元存款、移动电话一部的行为是刑事侦查行为，该行为是否违法，不属行政诉讼的受案范围，本案不宜处理。公安机关在刑事案件侦查中，对犯罪嫌疑人的涉案财物只能暂扣待处，对作为证据的赃款赃物只能随案移送，无权进行罚没。被告衡阳市公安局认定原告陈某超标乱收学费108565元并决定对其罚没108565元的行为不是刑事侦查行为，而是进行行政处罚的具体行政行为，被告衡阳市公安局不能提供其作出该罚没行为所依据的规范性文件，是超越职权违法行政，程序亦不合法，应予撤销。

（五）定案结论
衡阳市城北区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条、第四十一条第（四）项和第五十四条第（二）项第三目、第四目之规定，判决如下：
1.撤销被告衡阳市公安局对原告陈某罚没108565元的具体行政行为。
2.驳回原告陈某的其他诉讼请求。

（六）解说
本案的审理较好地区分了公安机关刑事侦查行为和具体行政行为的界限。我国公安机关既是行政管理部门又是刑事侦查机关，可以实施上述两种不同的行为。在实践中，对公安机关的被诉行为究竟是侦查行为还是行政行为，法院不能简单地从形式和程序上进行区分，因为这样就难以发现和纠正公安机关借刑事侦查之名而行滥用职权之实的行政行为。对本案，法院通过开庭审理，在被告市公安局向法院提供和说明了原告陈某涉嫌犯诈骗罪的初步证据材料，公安机关立案的理由和程序及所采取的刑事侦查手段、措施后，认定了被告市公安局限制陈某人身自由、扣押27万元存款和手机一部的行为是刑事侦查行为，虽然被告市公安局的上述行为在程序上有诸多不当之处，但因刑事侦查行为不属行政诉讼受案范围，故法院驳回了原告陈某要求撤销被告市公安局上述行为的诉讼请求。但被告市公安局在刑事侦查过程中对原告陈某罚没108565元的行为严重地违反了《刑事诉讼法》的规定，不是刑事侦查行为，实际上是公安机关在办案过程中以罚代刑、乱罚款、乱创收、解决办案经费不足的行为，是一种严重违法的具体行政行为。这种行为直接损害了法律的尊严，应通过行政诉讼等途径来监督和纠正，以保护公民、法人或其他组织的合法权益，维护法律的严肃性。故法院依法撤销了被告市公安局对原告陈某罚款108565元的具体行政行为。
（罗淑英　谢云业）