（一）首部
1.判决书字号
一审判决书：广西壮族自治区横县人民法院（1994）行初字第1号。
二审判决书：广西壮族自治区南宁地区中级人民法院（1994）南地行终字第16号。
3.诉讼双方
原告（上诉人）：横县陶圩组长那良村公所新安村民委员会。
法定代表人：覃某，主任。
一、二审委托代理人：黄文典，南华律师事务所律师；覃某1，新安村第一队农民。
被告（被上诉人）：横县土地管理局。
法定代表人：王某，局长。
一、二审委托代理人：闭某、韦某，该局干部。
第三人：横县陶圩粮所。
法定代表人：陈某，所长。
一、二审委托代理人：张某，该所副所长；苏某，横县粮食局干部。
5.审判机关和审判组织
一审法院：广西壮族自治区横县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李安琼；审判员：杨柱才；代理审判员：唐红莲。
二审法院：广西壮族自治区南宁地区中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：朱杰通；审判员：潘伟坚；代理审判员：韦瑞生。
6.审结时间
一审审结时间：1994年1月31日。
二审审结时间：1994年5月27日。
（二）一审情况
1.一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为：1987年，新安村委会与陶圩粮所因“庙除岭”（地名）部分土地权属发生争议，引起纠纷，由横县土地管理局于1993年11月4日作出《关于陶圩粮所新安粮站征用土地遗留问题的处理决定》：对未获批准征用的6.936亩土地，用地单位必须在1993年12月底前办理好补办征用土地手续。新安村委会对该决定不服，向横县人民法院起诉。
（2）原告新安村委会诉称：陶圩粮所于1981年征用其村在庙除岭的土地，经上级部门批准征用仅18.4亩，现新安粮站实际占用27.957亩，超出批准征用面积9.557亩，而且不按计划项目建设，仍有部分土地未使用，实属多征少用。第三人应把征而不用和多占部分的土退还给其村耕种，并赔偿因此所造成的经济损失。
（3）被告横县土地管理局辩称：陶圩粮所与新安村委会签订协议征用22.5亩土地用来新建粮库，经自治区民政局批准征用18.4亩。之后，陶圩粮所又与新安村委会签订征用4亩旱地的协议，经横县人民政府批准征用2亩。根据国家法律、政策的规定，争议的土地已属国有，现实际面积与原征地面积不一致的原因是当时未实地丈量。原告要求赔偿经济损失无法律依据。
（4）第三人陶圩粮所未表述意见。
2.一审事实和证据
横县人民法院经审理查明：1981年12月2日，陶圩粮所与新安村委会签订了征用土地协定书，征用“庙除岭”土地22.4亩（其中畲地17.4亩、荒地5亩）作为新建粮库用地。1981年12月16日经自治区民政局以桂民征字（1981）204号文批准征用18.4亩（畲地13.4亩、荒地5亩）。同月20日和24日，陶圩粮所又与新安村委会签订征用“庙除岭”4亩畲地的协议书，经横县人民政府以横政发（1982）83号文批准征用2亩。陶圩粮所仍按协议向新安村委支付了补偿费和开荒费共17010元。因元会村第二队在该地有一块0.45亩的畲地，1982年3月14日，新安粮所另与元会村第二队签订了土地转让协议，支付补偿费200元。之后，陶圩粮所即在已经批准和签订了协议的土地上砌起围墙。现经技术测量，新安粮站使用的土地面积共27.336亩。其中，经批准征用的20.4亩，已报未批准的2亩，另与元会村第二队签订有土地转让协议0.45亩，三项共计22.85亩，多出4.486亩。主要原因是双方签订征地协议时，只凭新安村自设的田丘册面积计算，未到实地丈量，对荒地也仅凭双方目测估算所致。1987年新安村认为陶圩粮所侵犯其土地权益而发生争议。1993年10月13日，横县人民政府委托横县土地管理局处理本案，该局即于1993年11月4日作出横土字（1993）98号处理决定：用地单位必须在1993年12月底前办理好补办征用土地手续。
上述事实有下列证据证实：
（1）横县土地管理局的处理决定书。
（2）原告、被告、第三人提供的证据材料。
（3）庭审笔录。
3.一审判案理由
法院认为：
（1）横县土地管理局根据《中华人民共和国土地管理法》赋予的职权，适用土地管理法施行前的有关政策和法规，处理土地征用中的遗留问题是正确的。
（2）陶圩粮所根据建设需要，依法签订征地协议和办理报批手续，并已依政策按协议付给新安村土地补偿费和开荒补助费。新安粮站四至界线从征地时起至今固定明确，依法已属国有土地。
（3）横县土地管理局责令新安粮所对未办妥征用土地手续的部分应补办报批手续是正确合法的。
（4）新安村认为陶圩粮所侵犯其土地所有权，请求退回已属国有的土地和要求再次给予土地赔偿，无事实和法律依据，不予支持。
4.一审定案结论
横县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项规定，作出如下判决：
维持被告横土字（1993）98号关于陶圩粮所新安粮站征用土地遗留问题的处理决定。
案件受理费3100元，其他诉讼费1000元由原告负担。
（三）二审诉辩主张
1.上诉人新安村民委员会诉称：（1）陶圩粮所与其村签订征用22.4亩土地协议，经批准征用18.4亩，核减4亩，陶圩粮所不但没有减征，又与其村签约征用4亩，这是违法的；（2）陶圩粮所在建造围墙时，将东西的界线往东推移，除已取得合法手续的18.4亩外，超出的部分为非法占用，其土地所有权仍属新安村集体所有；（3）被上诉人横县土地管理局允许第三人陶圩粮所补办征用土地手续是错误的；（4）要求二审法院撤销一审判决，重新作出合理的判决。
2.被上诉人横县土地管理局辩称：（1）陶圩粮所再与新安村签订征用4亩旱地的协议是为新建饲料车间和米面复制品车间；（2）现新安粮站范围内的土地面积为27.336亩，已获批准征用的为20.4亩；未获审批的为6.936亩，其中已有协议的旱地2.45亩，多出的荒地、空闲地4.486亩，原因是当时未实地丈量；（3）新安粮站四至界址明确无误，并没有任意扩占；（4）被上诉人责令第三人补办征用土地报批手续是正确合法的。
（四）二审事实和证据
南宁地区中级人民法院经审理查明：横县陶圩粮所于1981年12月2日与新安村签订了征用“庙除岭”22.4亩土地的协议，经报自治区民政局批准征用18.4亩，核减4亩。之后，陶圩粮所又以建饲料车间及米面复制品车间为由，与新安村再签订征用4亩旱地的协议，经报横县人民政府批准征用2亩。现经测量，陶圩粮所新安粮站实际使用土地面积为27.336亩。新安村委会认为陶圩粮所后征用的4亩土地是违法的，在建围墙时又向东推移，多占了东面的土地，要求退回多占的土地并赔偿损失。发生纠纷后，横县人民政府委托横县土地管理局进行处理。该局即以自己的名义作出横土字（1993）98号《关于陶圩粮所新安粮站征用土地遗留问题的处理决定》：根据国家土地管理局（1989）国土（籍）字第73号《关于确定土地权属问题的若干意见》第八条、第三十九条，桂政发（1983）91号《广西壮族自治区国家建设征用土地试行办法》第十条第（三）项的规定，对未获批准征用的6.936亩土地，用地单位必须在1993年12月底前办理好补办征用土地手续。
上述事实有以下证据证实：
1.陶圩粮所与新安村签订的征用土地协定书。
2.广西壮族自治区民政局桂化征字（1981）204号批复。
3.横县人民政府（1982）83号批复。
4.被征用土地田丘册。
5.新安粮站平面测绘图。
6.当事人陈述及庭审笔录。
（五）二审判案理由
南宁地区中级人民法院认为：横县陶圩粮所与新安村签订征用土地协议时，双方仅凭田丘册记载的畲地面积及对荒地以目测估算面积，未进行实地丈量，以致造成征用土地与实际用地面积不一致。现新安村民委员会提出除经自治区民政局批准征用的18.4亩为合法征用外，其余多出的土地均属非法占有，要求陶圩粮所退回多占土地的所有权。因此，本案实质上是土地所有权争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条的规定，土地所有权和使用权争议，应由人民政府处理，横县土地管理局以自己的名义对土地权属争议作出处理决定，没有法律依据，属超越职权的行为。一审法院仍予判决维持不妥，应予撤销。
（六）二审定案结论
南宁地区中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第五十四条第（二）项第四目，《中华人民共和国土地管理法》第十三条的规定，作出如下判决：
1.撤销横县人民法院（1994）行初字第1号行政判决。
2.撤销横县土地管理局横土字（1993）98号处理决定。
二审案件受理费3100元由被上诉人负担。
（七）解说
1.本案纠纷的性质。本案原告新安村委会提出，陶圩粮所征用该村“庙除岭”的土地，除经合法征用的18.4亩外，其余土地一部分是应核减而未核减违法占用的，一部分是建围墙时向东扩建占用的，要求退回多占的土地所有权。同时，横县土地管理局作出的处理决定适用了国家土地管理局（1989）国土（籍）字第73号文第八条的规定：“……凡1962年9月《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：（1）签订过土地转让等有关协议的；（2）经县级以上人民政府批准使用的；（3）进行过一定补偿或安置劳动力的……”第三十九条规定：“土地所有权或使用权证明文件上的四至界线与实地一致，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界线核算土地面积，确定土地的所有权或使用权。”以及桂政发（1983）91号《广西壮族自治区国家建设征用土地试行办法》第十条第（三）项规定：“1972年至1982年5月14日，凡应办理征用土地手续尚未办妥的，按原协议执行，不予增减补偿费……”横县土地管理局根据上述规定，责令陶圩粮所补办征用土地手续，其前提明显已确认争议的土地属国有。而本案纠纷的解决，必须要确认争议土地的权属。综上，本案争议的实质是土地所有权纠纷。
2.土地管理局能否以自己的名义对土地权属纠纷作出处理决定。行政机关的职权范围是由法律授予的，因而行政机关必须严格在法律规定的权限范围内进行行政管理活动。《中华人民共和国土地管理法》第十三条明确规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”根据这一规定，人民政府是处理土地权属争议的唯一合法行政主体。土地管理局是人民政府的一个工作部门，它虽然是行政机关，法律授予其一定的职权范围，但并未授予其处理土地权属纠纷的职权。本案横县土地管理局受县人民政府的委托为具体行政行为，其对受委托事项只能以委托人的名义作出具体行政行为，而不能以自己的名义作出，否则，就是超越职权的行为。因而，土地管理局依法不能以自己的名义对土地权属争议作出处理决定。
3.本案二审处理是正确的。“越权无效”是公认的行政法基本原则之一。行政机关必须在法律授予的权限范围内行使职权，超越权限范围实施的行政行为自行为开始起就不具有法律效力。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”行政机关是否越权是合法性审查的重要内容。依照《行政诉讼法》第五十四条第（二）项第四目的规定，对行政机关超越职权的具体行政行为，人民法院应当判决撤销。本案一审法院在审查被诉具体行政行为的合法性时，对土地管理局的越权行政行为未予认定，其判决显然有误。二审法院认定土地管理局的行政行为越权，正确适用法律，判决撤销了被诉具体行政行为，纠正了一审判决，因而是正确的。
（朱杰勇）
案例来源：中国高级法官培训中心,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览：1995年综合本》 中国人民大学出版社 第1474 - 1478 页
