一、首部
（一）判决书字号
一审判决书：北京市丰台区人民法院（2012）丰行初字第63号判决书。
二审判决书：北京市第二中级人民法院(2012)二中行终字第612号判决书。
（三）诉讼双方
原告：曹某。
委托代理人：车某1（原告曹某之子）。
被告：北京市残疾人联合会，住所地北京市丰台区右安门外玉林里62号。
法定代表人：吴文彦，理事长。
委托代理人：卢子明，北京市隆平律师事务所律师。
第三人：车某2。
法定代理人：车某3（第三人车某2之父）。
（五）审判机关和审判组织
一审法院：北京市丰台区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王凤琴；审判员：申燕玲；人民陪审员：秦方。
二审法院：北京市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：徐宁；代理审判员：霍振宇、蒋慕鸿。
（六）审结时间
一审审结时间：2012年6月12日。
二审审结时间：2012年9月19日。
二、一审情况
（一）一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为
2010年11月11日，北京市残疾人联合会向车某2核发11010219680306305861号《残疾人证》，该残疾人证填写内容为：车某2残疾类别精神残疾，残疾等级一级，监护人曹某。
2.原告诉称
原告曹某诉称，原告与车某2系母子。2011年12月12日，原告接到北京市西城区人民法院送达的《民事起诉状》，车某2涉嫌的刑事案件受害人家属将原告列为民事赔偿案件的连带民事责任人，通过该民事案件原告得知车某2持有被告核发的11010219680306305861号《残疾人证》，该证登记的监护人为原告。原告并不知道被告于何时因何种原因向车某2核发了残疾人证，被告在发证前从未征询过原告是否有能力是否愿意承担监护责任，也没有通知原告已成为车某2的监护人。而早在2001年5月原告就迁居到北京市昌平区天通苑居住，远离车某2的居住地，各自独立生活，同时原告是高龄危重病人，不具有监护能力。另外，车某2的家庭成员中没有人陪同车某2进行过精神病诊断治疗，其本人也未曾有过在精神病医院住院治疗的记录，首都医科大学附属北京安定医院的病历不真实。他的邻居在与他长达三十多年的居住中，也没有任何人耳闻或者经历过车某2发作精神病的情形。车某2自离婚后一直对其未成年女儿行使监护权，其还持有北京市公安局公安交通管理局签发的机动车驾驶证。原告认为，以上事实说明车某2不是精神病残疾人，被告的行为违反了《中华人民共和国残疾人证管理办法》的规定。故请求法院依法宣告被告核发给车某2的《残疾人证》无效并予以撤销。
3.被告辩称
被告北京市残疾人联合会辩称，被告依法享有实施核发残疾人证的法定职权。为车某2核发残疾人证，经过了申请、受理、残疾评定、初审、审查、发证等法定程序。经审查，车某2提交的申请材料齐全，且真实有效。残疾评定结果，系由北京市西城区平安医院依据精神残疾评定程序和标准作出的，该评定结果的作出不存在违反法定程序的情形。被告依据该评定结果，并根据《第二次全国残疾人抽样调查残疾标准》中对于精神残疾一级的规定，向车某2核发残疾人证，事实清楚、证据充分、适用法律法规正确。将残疾人证监护人一栏内容填写为曹某，依据的是《中华人民共和国民法通则》对于法定监护人的规定，以及车某2提交的申请材料。车某2提交的（2007）西民初字第9593号《民事调解书》证明，其在申领残疾人证之前已与原配偶离婚，提交的户口本证明其与曹某系母子关系。依据《中华人民共和国民法通则》第十七条的规定，第一顺序的法定监护人不存在，曹某作为车某2第二顺位的法定监护人之一，将其填写为车某2的监护人符合法律规定。原告主张其家庭成员当中没有人陪同车某2做过精神病诊断治疗，车某2没有过在精神病医院住院的记录，邻居没有耳闻或经历过车某2发作精神病的情形，这些并不能证明车某2未患有精神病。车某2提供的门诊病历及诊断证明书，明确载明其患有精神分裂症，并且其精神残疾的标准经过了权威部门依据法定程序和科学方法进行的评定，得出的评定结果有充分的依据。原告提出的车某2独立生活、监护未成年女儿等，未提供证据予以证明，并且上述事实也不足以推翻医疗机构依据法定程序得出的评定结论。原告质疑首都医科大学附属北京安定医院病历中记载的对于车某2诊疗行为的合法性和真实性，对此法律法规未规定被告应当对医院的诊疗行为这一专业事项进行实质审查。综上，被告的发证行为合法有效，符合相关法律法规及规范性文件的规定，原告的主张不能成立。请求法院驳回原告的诉讼请求。
4.第三人述称
第三人车某2述称，第三人车某2的法定代理人同意原告的诉讼意见。
（二）一审事实和证据
北京市丰台区人民法院经公开审理查明：2010年7月15日，车某2提出残疾人证办理申请，并提交了身份证、户口本、首都医科大学附属北京安定医院病历及诊断证明、北京市西城区人民法院（2007）西民初字第9593号《民事调解书》等材料，同时填写了《中华人民共和国残疾人证》北京市申领审批登记表中应当由申请人填写的内容。首都医科大学附属北京安定医院病历及诊断证明载明：车某2患有精神分裂症，于2009年7月22日首次就诊，后多次门诊治疗。北京市西城区人民法院（2007）西民初字第9593号《民事调解书》表明，车某2与李改桥于2007年经法院调解离婚。户口本内容显示：曹某与车某3系夫妻，车某2系其二人之子，户籍所在地均为北京市西城区安德路75号楼2门4号。此后，社区居民委员会出具了情况属实，同意受理的意见。2010年7月23日，北京市西城区德胜街道残疾人联合会出具初审合格意见。2010年11月3日，北京市西城区平安医院作为北京市西城区卫生局和北京市西城区残疾人联合会共同指定的西城区负责智力（7岁以上）和精神残疾评定医疗诊断的医疗机构，对车某2进行了ICD-10-AM 精神障碍症状检查和WHO残疾评定量表（WHO DAS）测试，诊断结论为精神分裂症，建议评残类别和等级为精神残疾一级。2010年11月11日，北京市西城区残疾人联合会审核同意发证。同日，北京市残疾人联合会认为车某2符合发证条件批准发证。周脉利持其本人和曹某的身份证原件，以及曹某委托周脉利代领残疾人证的委托书，领取了车某2的11010219680306305861号《残疾人证》。曹某不服，直接提起本行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1. 11010219680306305861号《残疾人证》、北京市西城区人民法院（2007）西民初字第9593号《民事调解书》、首都医科大学附属北京安定医院诊断证明、门急诊病历手册，证明被告的发证行为违法。
2．车某3为户主家庭成员包括曹某和车某2的户口本、《中华人民共和国残疾人证》北京市申领审批登记表、北京市西城区人民法院（2007）西民初字第9593号《民事调解书》、首都医科大学附属北京安定医院门诊病案、诊断证明、ICD-10-AM 精神障碍症状检查表、WHO残疾评定量表（WHO DAS）、第二代残疾人证领取登记表、领取残疾人证委托书、曹某的身份证复印件、领取人周脉利的身份证复印件，证明发证行为合法。
（三）一审判案理由
北京市丰台区人民法院经审理认为：市残联依法享有核发残疾人证的法定职权。为车某2核发残疾人证，履行了申请、受理、残疾评定、初审、审核、批准、发证等程序，符合发证程序要求。将残疾人证的残疾类别、残疾等级登记为精神残疾一级，有精神病专科医院的病历和诊断证明，以及专门医疗机构的残疾评定结果作为依据，证据充分、事实清楚。将残疾人证监护人填写为曹某，不违反法律规定。原告曹某要求确认发证行为无效并要求予以撤销，缺乏事实和法律依据。对其诉讼请求本院不予支持。
（四）一审定案结论
依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项，判决如下：
驳回原告曹某的诉讼请求。
三、二审诉辩主张
上诉人曹某诉称：一审判决认定事实不清，缺乏法律依据。北京市残疾人联合会为车某2核发《残疾人证》的程序违法，认定车某2为精神残疾缺乏相关证据支持，认定上诉人为车某2的监护人错误，故请求二审法院撤销一审判决，对案件重新审理。
四、二审事实和证据
二审认定事实和证据与一审一致。
五、二审判案理由
根据《中华人民共和国残疾人证管理办法》的相关规定，北京市残疾人联合会承担本市残疾人证的审核、批准责任。本案中，北京市残疾人联合会以精神病专科医院的病历、诊断证明及负责精神残疾评定医疗机构的残疾评定结果为主要依据，履行了受理申请、残疾评定、初审、审核、批准、发证等程序，为车某2核发被诉《残疾人证》的行为并不违反相关法律规定。曹某虽主张车某2未患精神病，不符合精神残疾认定条件，但其缺乏相关证据证实。被诉《残疾人证》虽将监护人填写为曹某，但北京市残疾人联合会核发《残疾人证》的行为并不具有最终确定精神病人监护人的法律效力，如曹某对其担任车某2的监护人存在争议，可通过相关法律程序解决，被诉《残疾人证》并未侵害曹某的合法权益。综上，曹某要求确认北京市残疾人联合会为车某2核发的《残疾人证》无效并予以撤销的诉讼请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。一审法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回曹某的诉讼请求是正确的，本院应予维持。
六、二审定案结论
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
一、二审案件受理费各50元，均由曹某负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
七、解说
本案的焦点问题在于，残疾人证中监护人如何确定？北京市残疾人联合会填写监护人核发残疾证的行为是否恰当？围绕上述两个问题，主要从以下方面进行探讨：
（一）残疾人的监护人如何确定
根据《中华人民共和国残疾人保障法》第二条的规定，残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。残疾人因残疾部位、程度不同并非全部需要确定监护人。根据《中华人民共和国民法通则》，未成年人和无民事行为能力或者限制民事行为能力的精神病人需确定监护人。本案中车某2经诊断为精神分裂症，鉴定书建议评残类别和等级为精神残疾一级，虽尚需依法判定是否为无民事能力人或限制行为能力人，但已是精神残疾最严重的级别。根据《中华人民共和国民法通则》第十七条规定，无民事行为能力或者限制民事行为能力的精神病人，由下列人员担任监护人：(一)配偶；(二)父母；(三)成年子女；(四)其他近亲属；(五)关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任，经精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会同意的。对担任监护人有争议的，由精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会在近亲属中指定。对指定不服提起诉讼的，由人民法院裁决。没有第一款规定的监护人的，由精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。车某2作为民事行为能力欠缺的精神病人，已与原配偶李改桥离婚，其父母为第二顺序监护人，理应由其父母承担监护职责。其母曹某对担任监护人职责有争议，应由车某2的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会在近亲属中指定。对指定不服提起诉讼的，由人民法院裁决。
（二）残疾人证中填写监护人的性质认定
行政确认是指行政机关和法定授权的组织依照法定权限和程序对有关法律事实进行甄别，通过确定、证明等方式决定管理相对人某种法律地位的行政行为。残疾人证是残疾人享受国家或者地方对残疾人的各种福利待遇的凭证。《北京市实施<中华人民共和国残疾人保障法>办法》第七条规定，区、县残疾人联合会根据国家规定的残疾标准发放残疾人证。残疾人证是残疾人获得各种福利的凭证，颁发残疾人证是确认持证人法律地位的行政行为，因此残疾人证的颁发是行政确认行为。残疾人的监护人是指对残疾人的人身、财产以及其他一切合法权益承担监督和保护职责的人。残疾人证申请时由残疾人本人或其法定监护人提出申请，申请表中填写监护人姓名，因此残疾人申请中监护人实则由残疾人本人及其监护人提起，作为颁发残疾人证此项具体行政行为的一项内容，残疾人联合会对该事项进行登记确认，是行政确认行为的内容。
（三）残疾人联合会对监护人进行登记确认的行为是否恰当
由上文可知，残疾人联合会发放残疾人证只是对监护人进行登记确认，并非对监护人进行认定。根据《中华人民共和国民法通则》，监护人的确定由近亲属予以商定，或者由居委会、村委会在符合条件的近亲属中予以指定，若对监护人指定存有异议，则由法院民事特别程序进行裁决，行政机关对监护人无法直接认定。登记机关在进行行政确认登记时，根据相关的法律、法规及其规定对申请人提交的证件、证明材料进行审查应理解为是否符合法律规定的要求进行审查（形式审查）。其作为行政登记的专门机构，在具体案件的司法审查中，可要求其在形式审查时履行较高的必要合理注意义务。本案中，第三人车某2依照法律规定提交了残疾人证发放申请书、鉴定材料以及要求登记审批表，在形式上符合要求，北京市残疾人联合会尽到了必要注意义务。行政登记机关在办理行政登记时，尽到了必要的合理注意义务，但当事人确属无民事行为能力人或者限制民事行为能力人，可不认定行政登记行为违法。此类案件的处理，可视行政登记行为的具体特点、情况分别作出判决驳回原告诉讼请求、撤销、确认无效或者以其他方式予以处理。本案中车某2作为行为能力欠缺者，其申请确认事项即是对行为能力的判断，判决撤销或确认无效不合逻辑。依据办理残疾人证的程序，由残疾人证中之监护人领取残疾人证，若该监护人对此有异议，还可提出申请要求复查。行政登记中填写的监护人为曹某，符合民法通则对监护人确认的要求，且由原告曹某委托代理人领取，在法定期限内曹某并未提请复查，因此某残疾人联合会对监护人进行登记的行为并无不妥。
（四）残疾人证对监护人进行确认的法律效力
行政行为具有确定力、拘束力、公定力和执行力。非依法不得随意变更或撤销，其内容对有关人员或组织产生法律上的约束力，有关人员或组织必须遵守、服从。在未依法确认违法或撤销前都推定为合法有效，相关的当事人都应当先加以遵守或服从。本案中，残疾人证中载明曹某为车某2监护人，具有法律效力，车某2造成他人损失，受损一方依据残疾人证要求曹某承担相应法律责任并无不可。但行政行为依法也可以被变更或撤销，而且需要经法律程序确定的特别事项，并不具有最终效力。公民、法人或者其他组织对残疾人证上所记载的监护人有争议，应当按照民法通则及其实施意见等相关规定予以解决。监护人依法确定后，残疾人联合会拒绝变更的，公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼，要求残疾人联合会履行法定职责。因此，北京市残疾人联合会核发残疾人证的行为并不具有最终确定精神病人监护人的法律效力，如曹某对其担任车某2的监护人存在争议，可通过相关法律程序解决，被诉残疾人证并未侵害曹某的合法权益。
（郑文静）
【裁判要旨】监护人的确定由近亲属予以商定，或者由居委会、村委会在符合条件的近亲属中予以指定，若对监护人指定存有异议，则由法院民事特别程序进行裁决，行政机关对监护人无法直接认定。登记机关在进行行政确认登记时，根据相关的法律、法规及其规定对申请人提交的证件、证明材料进行审查应理解为是否符合法律规定的要求进行形式审查。
