（一）首部

1．判决书字号
一审判决书：北京市石景山区人民法院（2013）石民初字第2727号判决书。
二审调解书：北京市第一中级人民法院（2013）一中民终字第9815号民事调解书。

2．案由：供用热力合同纠纷。

3．诉讼双方
原告北京金隅大成物业管理有限公司。
法定代表人薛某，总经理。
委托代理人范某，男，1958年12月8日出生，汉族，该公司经理。
委托代理人方某，男，1956年1月22日出生，汉族，该公司员工。
被告北京热力众达换热设备有限公司。
法定代表人商某，董事长。
委托代理人王某1，男，1958年10月27日出生，汉族，该公司专业员，住北京市石景山区。
委托代理人邵某，女，1958年1月26日，汉族，该公司党总支书记。

4．审级：二审。

5．审判机关和审判组织
一审法院：北京市石景山区人民法院。
承办人：审判员：梁爽。
二审法院：北京市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：胡沛；代理审判员：唐兴华；代理审判员：李承运。

6．审结时间：
一审审结时间：2013年6月7日。
二审审结时间：2013年8月1日。

（二）一审情况

1．一审诉辩主张
原告北京金隅大成物业管理有限公司（以下简称大成物业公司）诉称：原、被告就北京市石景山区金顶山路168号院内603号房屋签订了供热协议。王某2系被告北京热力众达换热设备有限公司（以下简称众达公司）职工，居住于上述诉争房屋内，该房屋建筑面积90.16平方米。该房屋由原告负责供暖，原告每年按照规定时间、规定温度供暖。被告应当按时交纳供暖费，但被告拖欠2008年度至2013年度的供暖费用。原告曾多次向被告催要，但被告拒绝交纳。原告诉至法院，诉讼请求：1、请求判令被告立即给付原告2008年度至2013年度五个年度的供暖费13 524元；2、请求判令被告承担本案案件受理费。
被告众达公司辩称:原、被告的供热协议于2005年8月签订，但是被告单位于2007年8月改制，虽然公司名称并未变化，但公司性质发生了变化，国有资产退出，全部变成私营性质，并已经至工商行政管理部门办理了公司性质的变更手续。被告公司改制后没有与任何公司签定供热协议。基于上述理由，原、被告双方签订的协议已经没有效力。此外，国家有关文件也没有规定企业职工的供暖费必须由企业与供暖单位签订协议，由企业交纳。2010年4月1日《北京市供热采暖管理办法》正式施行。2010年6月25日《北京市市政市容委关于贯彻执行北京市供热采暖管理办法的实施意见》中亦明确载明各采暖单位按照"谁供热、谁收费，谁用热、谁交费"的原则，督促本单位职工（含离退休人员）与供热单位签订居民供热采暖合同，直接向供热单位交纳采暖费，清理、调整本单位与供热单位原签订的居民供热采暖合同。单位之间不再存在供热协议，以前的协议应为无效。被告采取的职工取暖费报销方式是由单位职工和供暖单位签定协议，然后单位职工交纳供暖费后，凭发票到单位按照单位制订的报销标准报销。被告单位不再直接承担员工住房的供暖费。因此不同意原告的诉讼请求。

2．一审事实和证据
北京市石景山区人民法院经公开审理查明：2005年8月3日，众达公司与北京市金福苑物业管理中心签订《供热协议书》，其中载明：用户单位：众达公司；供暖单位：北京市金福苑物业管理中心。一、甲方居住由乙方负责供暖的房屋，甲方同意按规定的收费标准，每年一次性向乙方交纳本供暖季的供暖费。标准为每平方米建筑面积30元，本协议标的建筑面积90.16平方米。二、乙方在国家规定供暖期内要保证供暖时间和室内温度，作好供暖服务。三、每年5月1日-次年3月15日为交费期限，供暖期间仍未交清供暖费，乙方有权视情节停止供暖。甲方加盖众达公司办公室公章，乙方加盖北京市金福苑物业管理中心公章。
上述协议签订涉及的房屋座落为本区金顶山路168号院6-4-503号，建筑面积90.16平方米，居住人为众达公司职工王某2。2008年度至2013年度供暖季，大成物业公司按照约定向该房屋进行供暖，此期间众达公司及王某2并未向大成物业公司主张供暖服务存在问题。在庭审时，众达公司明确表示上述供暖费用应由王某2个人交纳。
另查，2007年3月21日，北京市金福苑物业管理中心名称变更为北京金福苑康物业管理有限责任公司。2011年7月，北京金福苑康物业管理有限责任公司变更为大成物业公司的下属分公司，不再具备独立法人资格。
上述事实有下列证据证明：
（1）供热协议书原件一份，证明原、被告间签订供热协议的事实及协议约定事实。
（2）原告公司名称变更的文件原件一套，证明原告名称变更情况。

3．一审判案理由
北京市石景山区人民法院经审理认为：原、被告签订了供热协议书，双方应当按照协议约定履行各自义务。现原告作为供暖单位已经履行了2008年度至2013年度的供暖等相应合同义务，被告及实际居住人均未在此期间对于供暖服务等提出异议。因此被告应当按照合同约定的交费期限及数额支付原告供暖费用。故原告主张被告支付供暖费用的诉讼请求于法有据，本院予以支持。
本案中，采暖单位主张2010年4月1日《北京市供热采暖管理办法》正式施行。2010年6月25日《北京市市政市容委关于贯彻执行北京市供热采暖管理办法的实施意见》中亦明确载明各采暖单位按照"谁供热、谁收费，谁用热、谁交费"的原则，督促本单位职工（含离退休人员）与供热单位签订居民供热采暖合同，直接向供热单位交纳采暖费，清理、调整本单位与供热单位原签订的居民供热采暖合同。因此采暖单位与供热单位之间签订的供热协议因上述地方性规章的施行而告无效。这种主张是不正确的。供热合同的基本性质仍然应确定为民事合同，因此合同的效力的认定仍然依据《合同法》第五十二条的规定。采供暖单位签订的供热合同并不具备依据《合同法》第五十二条的规定被确认无效的法定理由。首先，上述地方性规章并不属于《合同法》第五十二条中规定的法律、行政法规的范围内。其次，上述规定并非强制性规定，仅仅为供热、采暖关系的进一步厘清，而设定的管理性规定。

4．一审定案结论
北京市石景山区人民法院依据《中华人民共和国合同法》第一百七十六条、第一百八十二条及第一百八十四条之规定，判决北京热力众达换热设备有限公司于本判决生效后七日内支付北京金隅大成物业管理有限公司二零零八年度至二零一三年度供暖费一万三千五百二十四元。

（三）二审诉辩主张

上诉人众达公司上诉称：原、被告的供热协议于2005年8月签订，但是被告单位于2007年8月改制，虽然公司名称并未变化，但公司性质发生了变化，国有资产退出，全部变成私营性质，并已经至工商行政管理部门办理了公司性质的变更手续。被告公司改制后没有与任何公司签定供热协议。基于上述理由，原、被告双方签订的协议已经没有效力。此外，国家有关文件也没有规定企业职工的供暖费必须由企业与供暖单位签订协议，由企业交纳。2010年4月1日《北京市供热采暖管理办法》正式施行。2010年6月25日《北京市市政市容委关于贯彻执行北京市供热采暖管理办法的实施意见》中亦明确载明各采暖单位按照"谁供热、谁收费，谁用热、谁交费"的原则，督促本单位职工（含离退休人员）与供热单位签订居民供热采暖合同，直接向供热单位交纳采暖费，清理、调整本单位与供热单位原签订的居民供热采暖合同。单位之间不再存在供热协议，以前的协议应为无效。被告采取的职工取暖费报销方式是由单位职工和供暖单位签定协议，然后单位职工交纳供暖费后，凭发票到单位按照单位制订的报销标准报销。被告单位不再直接承担员工住房的供暖费。请求撤销原判，驳回大成物业公司的诉讼请求。

被上诉人大成物业公司辩称：不同意上诉人的上诉请求、事实与理由，请求二审法院依法维持原判。

（四）二审事实和证据
北京市第一中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

（五）二审判案理由与二审定案结论
二审法院北京市第一中级人民法院在审理过程中，经该院主持，双方当事人自愿达成调解协议：一、北京热力众达换热设备有限公司负责通知王某2于二零一三年八月八日之前，向北京金隅大成物业管理有限公司支付二零零八年度至二零一三年度供暖费一万三千五百二十四元；二、如王某2未按照本协议第一条的约定按时、足额缴纳费用，则北京热力众达换热设备有限公司于二零一三年八月十五日前支付北京金隅大成物业管理有限公司二零零八年度至二零一三年度供暖费一万三千五百二十四元；三、北京热力众达换热设备有限公司与北京市金福苑物业管理中心（现北京金隅大成物业管理有限公司）于二零零五年八月三日签订的供热协议书废止，二零一三年十一月十五日以后的供暖费，由北京金隅大成物业管理有限公司向王某2本人收取；四、双方就本案一次性解决，再无其他争议。

（六）解说
1、我国供暖情况概述
供热是指供热单位依靠稳定热源，通过管道系统有偿为用户提供采暖用热以及相关服务的行为。多年来，住建部主要依据上述指标及区域划分，对住房进行供暖。在我国，供暖方式以集中供暖与分散供暖方式为主。集中供暖是指：热源和散热设备分别设置，采用热媒管道相互连接，由热源向多个热用户供给热量的供暖系统。分散供暖包括小型锅炉房供暖、局部供暖和单户式供暖。
2、北京市供暖相应规定的历史沿革
1986年11月15日，北京市公用局下发《北京市城市公用热力设施管理暂行规定》，1994年8月3日，北京市人民政府（以下简称市政府）下发《北京市住宅锅炉供暖管理规定》，直至1997年12月，住建部仍下发《城市燃气管理办法》，1998年7月，市政府亦下发《北京市城市燃气管理办法》，2001年，北京市物价局下发《关于调整我市民用供热价格和热电厂热力出厂价格的通知》，对于供暖费用进行细致的分类和规定。从上述一系列规定可以看出，当时的供暖行为仍然归属于行政管理行为。
2002年3月，北京市高级人民法院（以下简称市高院）公布了《审理民商事案件若干问题的解答（之三）》上述规定，将供暖行为明确为民事主体间平等的权利义务设定行为。供暖行为的民事属性初步显露出来。2002年12月10日，市高院发布了《审理供热费案件的若干意见的通知》。2009年12月12日，市政府下发《北京市供热采暖管理办法》。2010年6月25日，市政府办公厅下发《北京市市政市容委关于贯彻执行北京市供热采暖管理办法的实施意见》，其中载明："本市行政区域内各机关、部队、企事业单位要依据《物业管理条例》和《办法》的规定，按照'谁供热、谁收费，谁用热、谁交费'的原则，督促本单位职工（含离退休人员）与供热单位签订居民供热采暖合同，直接向供热单位交纳采暖费，清理、调整本单位与供热单位原签订的居民供热采暖合同。但机关、部队、企事业单位和供热单位另有约定的除外。"上述规定的公布，完全明确了供暖行为的民事性质。当然，行政方面的规定并非减少，"政府对私法形式的采用加强了而非减弱了要对公共利益进行保护的理由。"
3、供热合同订立的历史沿革
政府指导下的强制供暖，最早并无书面合同约定。1999年，在市政府令的强制规定下，各单位才逐渐与供暖单位陆续签订书面的居民供热采暖、供热协议（以下如无特殊说明，供热合同所指均为居民供热采暖、供热协议）。个人有工作单位的，一律由工作单位签订居民供热采暖、供热协议。随着2009年12月12日市政府下发的《北京市供热采暖管理办法》自2010年4月1日施行，北京市行政区域内的各机关、部队、企事业单位依据最新的《物业管理条例》和相应管理办法的规定，陆续遵照"谁供热、谁收费，谁用热、谁交费"的原则，督促本单位职工（含离退休人员）与供热单位签订居民供热采暖合同，直接向供热单位交纳采暖费，清理、调整本单位与供热单位原签订的居民供热采暖合同。但是合同的订立与解除，虽然已具备相应地方性规章等行政法规的前提下，但是全部解除尚需时日。
4、供热合同的性质认定
供暖、供热合同的性质较为特殊。"无论公用事业属公还是私，法律总会发现：公用事业与生活消费者之间是合同关系这一观念存在许多困难，当价格和其他条款是格式化了的，并且以命令的方式规定时，相信那种关系仍具合同性质的倾向，并未改变那方面的困难。"一种观点认为：供热合同的性质为单纯的平等主体之间签订的民事合同，其性质为纯粹的民事合同。订立合同的当事人双方应当按照合同约定履行各自义务，受领各自权利。第二种观点认为：供热合同虽系双方当事人签订，但是合同约定的主要内容是依据有关行政规章和国家政策的规定，因此供热合同并非单纯的民事合同，而是具有浓重行政意味的，具有某些强制性内容的合同，但是该合同仍然归属民事合同范畴。
第一种观点无法解释的问题是：第一，当事人之间签订合同时，并非完全基于双方当事人共同的真实意思表示，而是按照行政规章、地方性规章和国家政策的强制性规定，依照供热管理部门下发的制式合同格式文本签订合同，当事人之间的双方约定几不可见。第二，当事人之间无法就供暖费用、供暖时间、采供热协议的解除、供暖温度标准、供暖方式等问题进行自由约定，违反了民法基本原理中的意思自治原则。因此供热合同不能单纯视为民事合同。
笔者倾向于第二种观点的意见。第二种观点更符合供热合同的真实性质。首先，按照目前北京市的相应规定，供热单位均为国有企业，并无一家私企介入供热服务，承担向北京市范围内居民居住房屋进行供热服务的任务。供热单位的实际性质属于社会公用企业。基于此性质，供热单位履行的供热义务就不仅仅是基于合同约定，更大一部分是基于有关行政规章、地方性规章、国家政策的规定。因此供热合同具有公共服务性。
其次，不仅如此，政府部门每年冬季也均向供热单位要求并检查供热方是否保证正常供热，履行行政管理职能。因此供热合同具有行政强制性。
最后，采用整体集中供暖的供热单位，因为技术原因，在采暖方欠费时，供热单位难以行使一般民事合同的履行抗辩权，停止向特定采暖方供热，而必须继续履行供热合同，以保证整体供暖。供热单位没有与采暖用户协商供暖费用、供暖时间、采供热协议的解除、供暖温度标准、供暖方式等问题的合同权利。《城市供水条例》第35条、《电力供应与使用条例》第39、40条均以立法方式明确断水、断电可以作为合同履行的抗辩方式，但供热合同履行中，供热单位却没有单方解除合同、强行断热的合同权利。《行政强制法》第43条在立法方式上采用否定性概括规定，明确规定不得对居民生活采断水、断电、断热、断气等措施。（当然，权威解释是"这一规定的对象仅指居民生活。至于法人和其他组织，行政机关依然可以采取停止供水、供电、供热、供燃气的方式督促其履行义务。"但非居民生活供热不在本案探讨范围之内。）因此供热合同具有强制履行性。
从涉及的法律关系来讲，公用事业单位与采暖用户之间的供热合同关系，从行政法学角度，可以大概视为"特许"，属于有限公共资源配置、直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入领域，属于《合同法》等所调整的内容。"在一个混合式行政的时代，在一个对公权力和私权力的创造性相互作用极其依赖的时代，合同乃行政法之核心。"在合同法领域，供热合同是继续性买卖合同，是供热单位与采暖用户间建立民事权利义务关系的唯一契约。
正是由此供热合同具有不同于其他民事合同的公共服务性、行政强制性和强制继续履行性等特点，从民事角度考虑，供热合同中供热方与采暖方的权利失衡，不能单纯视为民事合同性质，但是合同性质因素是大于公共利益性质因素的。
当然，也有学者认为供热合同的合同性质因素大于公共利益性质因素的观点过于绝对，认为"若单以'私法契约'之理由，来主张'公法上之强制手段'之不当，是否过于强调私法所有权绝对之概念，而将私法关系之利益列在公法关系之上，此种观点，并不做法益衡量，仅以主观意见来评断私法关系之优越性，似乎未尽周延。""特许不但将私人的主观能动性与公共控制联系在一起，而且将公法与私法的法定和约定救济法律制度联在一起。"基于此，公益与私益同样值得尊重与保护，但这不意味着行政因素不受条件的约束，在供热合同中亦应将合同权利放在第一位。
5、地方性规章对于供热合同效力的影响
本案中，采暖单位主张2010年4月1日《北京市供热采暖管理办法》正式施行。2010年6月25日《北京市市政市容委关于贯彻执行北京市供热采暖管理办法的实施意见》中亦明确载明各采暖单位按照"谁供热、谁收费，谁用热、谁交费"的原则，督促本单位职工（含离退休人员）与供热单位签订居民供热采暖合同，直接向供热单位交纳采暖费，清理、调整本单位与供热单位原签订的居民供热采暖合同。因此采暖单位与供热单位之间签订的供热协议因上述地方性规章的施行而告无效。
这种主张是不正确的。如上所述，一方面，供热合同的基本性质仍然应确定为民事合同，因此合同的效力的认定仍然依据《合同法》第五十二条的规定。采供暖单位签订的供热合同并不具备依据《合同法》第五十二条的规定被确认无效的法定理由。首先，上述地方性规章并不属于《合同法》第五十二条中规定的法律、行政法规的范围内。其次，上述规定并非强制性规定，仅仅为供热、采暖关系的进一步厘清，而设定的管理性规定。另一方面，虽然具有不同于其他民事合同的公共服务性、行政强制性和强制继续履行性等特点，但供热合同的基本属性仍为民事合同，其效力问题不能与上述特点混为一谈。
6、基于此问题对于供热问题的其他思考
当然，地方性规章对于民事合同的效力并无影响，但是根据上述地方性规章，单位间签订的供热合同是否应当解除或继续履行，则需另行研讨。实践中，由于实际采暖单位与个人众多，居住分散，供热单位在主张权利方面处于不利地位。但是，无论何种供热方式，供热单位应提供的供暖服务、受暖方的供热费用的负担，均应采用法律规定的方式予以明确。否则，相应权利义务混淆，而供热问题涉及供热社会公用事业、社会利益及民生问题，尤其是集中供暖方式，需要政府部门的公用服务管理，及采暖方的高度集体主义意识作为道德保障，容易造成各种涉及民生的纠纷大量产生。
（梁爽）