1.判决书字号
一审判决书：河南省潢川县人民法院（2014）潢行初字第5号判决书
二审判决书：河南省信阳市中级人民法院（2014）信中法行终字第31号判决书

2.案由：不服行政批复

3.诉讼双方
原告（上诉人）：张某某。
原告（上诉人）：潘某某1。
原告潘某某1委托代理人：胡某某，公务员，系潘某某1妻子。
上列原告张某某、潘某某1共同委托代理人：张合刚，北京市盈科律师事务所律师。
被告（被上诉人）：光山县发展和改革委员会。
法定代表人：刘某某，该委员会主任。
委托代理人：周某，男，光山县发展和改革委员会工作人员。
委托代理人：易海燕，河南紫弦律师事务所律师。
第三人：河南金凯帝房地产开发有限公司。
法定代表人：杨某某，该公司董事长。
委托代理人：王道才，河南紫弦律师事务所律师。

4. 审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：河南省潢川县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李刚；审判员：赵全生；人民陪审员：黄守志。
二审法院：河南省信阳市中级人民法院
合议庭组成人员：审判长：李洪宇；审判员：阮晓强、陈萍

6. 审结时间
一审时间：2014年5月19日。
二审时间：2014年7月18日。

1.被诉具体行政行为
2008年5月6日，光山发改委根据金凯帝公司的项目立项请示作出《关于海营路贯通工程项目立项的批复》（光发改〔2008〕40号，以下简称被诉批复），同意河南金凯帝房地产开发有限公司（以下简称金凯帝公司）贯通海营路工程项目立项。

2.一审诉辩主张
（1）原告张某某、潘某某1诉称：潘某某2（系张某某丈夫，在本案诉讼中因交通事故去世，张某某随后被近亲属选为原告参加诉讼）、潘某某1等不服光山县住房和城乡建设局向金凯帝公司颁发的房屋拆迁许可证向光山县人民法院提起诉讼。该院受理后，将包括光山发展和改革委员会（以下简称光山发改委）作出的《关于海营路贯通工程项目立项的批复》（光发改〔2008〕40号，以下简称被诉批复）在内的证据送达潘某某1。被诉批复出让的国有土地使用权中包括其二人房屋所使用的土地，对其实体权利产生了不利影响。光山发改委作出被诉批复前，应告知其二人并充分听取其意见，但该委并未履行该程序，属程序违法。光山发改委作出的被诉批复违反法定程序，侵害了其二人的合法权益，请求撤销该批复。
被告光山发改委辩称：一、原告张某某、潘某某1关于被诉批复作出前未听取包括其二人在内的房屋所有权人意见的说法不是事实。该项目属实行核准制的企业投资项目，不属于应当征求公众意见的项目。但光山县人民政府仍就此向社会各界、海营路两侧居民发出征求意见表，并举行了由拆迁户代表，相关单位代表，社会各界人士参加的"海营路贯通工程信访评估、行政许可听证会"，充分听取公众意见。二、被诉批复不属行政诉讼受案范围。被诉批复是对建设单位申报的企业投资项目的核准，仅是对项目成立的必要性进行初步论证和决策，对张某某、潘某某1的权利义务不产生实际影响，实际影响其二人权益的具体行政行为可能是拆迁补偿决定。被诉批复属于"对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为"，不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。请求裁定驳回原告起诉。
第三人金凯帝公司述称：同意被告光山发改委的辩称理由。该公司是依法申请项目立项核准的。

3.一审事实和证据
潢川县人民法院经公开审理查明：2007年，光山县人民政府根据光山县经济社会发展需要，决定实施海营路贯通工程。2007年11月13日，光山县海营路贯通工程建设协调领导小组举行了"海营路贯通工程行政许可听证会"。在听证会结果为：同意海营路贯通工程按照有关方案开始实施。2007年12月7日，光山县人民政府对光山县建设局《关于海营路贯通与局部改造统筹规划同步建设的请示》作出同步建设批复（光政文〔2007〕135号），将海营路两侧范围内的房屋纳入局部改造项目计划，与海营路贯通工程统筹规划、设计，同步建设。
为加快海营路贯通与局部改造工程建设，光山县海营路贯通工程建设指挥部将海营路贯通工程作为招商项目，面向社会公开招商，金凯帝公司最终竞得该项目建设权。2008年1月15日，光山县海营路贯通工程建设指挥部与金凯帝公司签订"投资招商合同"，该合同中的项目名称为"光山县海营路（一环路～正大街）贯通与局部改造工程"。2008年4月13日，金凯帝公司在光山县国土资源局举行的国有建设用地使用权挂牌出让中，竞得海营东路两侧的国有建设用地使用权。同日，双方签订成交确认书。
2008年4月24日，金凯帝公司向光山发改委递交请示，并提交成交确认书。2008年5月6日，光山发改委作出被诉批复。作出批复前，金凯帝公司未按程序提交项目申请报告和环境影响评价文件的审批意见。在2009年9月光山县海营路贯通工程建设指挥部办公室印制并发放的《宣传手册》中，该批复被影印收入其中。金凯帝公司于2008年开始实施该项目，至本案庭审时，海营路主路已经贯通，局部改造的六个地块中，一、三、四号地块已开工进行建设，其他地块因房屋拆迁、征地等原因尚未进行建设。
潘某某2、潘某某1分别于1995年和2003年办理了房屋所有权证，二人房屋均在被诉批复所载明的出让土地范围内。2013年7月30日，在潘某某2、潘某某1诉光山县住房和城乡建设局不服房屋拆迁行政许可案中，该局将被诉批复作为"符合办理拆迁许可证的材料要求"的证据之一提交光山县人民法院。潘某某2、潘某某1认为该批复侵害了其合法权益，于2013年8月21日向信阳市发展和改革委员会申请行政复议。2013年10月18日，该委员会作出维持该批复的复议决定。2013年10月28日，潘某某2、潘某某1的委托代理人收到该复议决定书。潘某某2、潘某某1对此仍不服，遂提起行政诉讼。在本案诉讼中潘某某2因交通事故去世，张某某随后被近亲属选为原告参加诉讼。
上述事实有下列证据证明：
（1） 原告张某某、潘某某1提交了以下证据：被诉批复、证据清单、潘某某2、潘某某1的房屋所有权证、信阳市发展和改革委员会作出的《行政复议决定书》，EMS快递单及跟踪记录、河南省人民政府办公厅《关于印发河南省城乡建设三年大提升行动计划的通知》（豫政办〔2010〕129号）、《关于印发河南省加快城镇基础设施和载体建设专项工作方案的通知》（豫政办〔2012〕140号）、潘某某2、张某某、潘波、潘苏南的常住人口登记卡，潘某某2、张某某的结婚证，大柴旦行委公安局交通警察大队道路交通事故认定书、光山县人民政府《中止行政复议通知书》，诉讼权利继受函。
（2）被告光山发改委提交了以下证据：金凯帝公司报送的《海营路贯通工程项目立项的请示》、《光山县海营路贯通工程项目申请报告》、光山县人民政府《关于县城海营路贯通与局部改造统筹规划同步建设的批复》、土地成交确认书，行政许可听证会现场照片、《关于海营路贯通信访评估分析论证会议召开情况的报告》、中国农业银行股份有限公司光山县支行出具的情况说明、河南省光山县国家税务局出具的证明、《光山县海营路贯通与局部改造拆迁建设宣传手册》、《中华人民共和国城乡规划法》、《企业投资项目核准暂行办法》、《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发〔2007〕64号）、《河南省人民政府贯彻落实国务院〈关于投资体制改革决定〉的通知》(豫政〔2004〕59号)。
（3）第三人金凯帝公司向本院提交了"光山县海营路（一环路～正大街）贯通与局部改造工程建设投资招商合同"。

4.一审判案理由
潢川县人民法院根据上述事实和证据认为：光山发改委在作出被诉批复前，未严格要求金凯帝公司按照法定程序向该委提交项目申请报告和环境影响评价文件的审批意见，违反了《国务院关于投资体制改革的决定》和《企业投资项目核准暂行办法》等规范性文件和部门规章规定，其作出被诉批复适用法律正确，但主要证据不足，违反法定程序。
本案各方当事人争议的主要焦点在于：被诉批复是否具有可诉性。
关于被诉批复是否具有可诉性的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条，《城市房屋拆迁管理条例》第七条规定，被诉批复作为建设项目批准文件，是建设单位金凯帝公司申请建设用地规划许可证和房屋拆迁许可证时必须提供的申请材料之一。在这一系列各自独立又具有程序性、阶段性的具体行政行为中，该批复是必须的在先行政行为，对其后行政机关作出有关具体行政行为具有拘束力。金凯帝公司在取得被诉批复后，向房屋拆迁管理部门申请了房屋拆迁许可证。此时，该批复的内容已在其他行政机关行使行政职权时产生了外化影响。该批复虽未直接向潘某某2、潘某某1送达，但其确认了金凯帝公司从事该项目建设的法律权利。而潘某某2、潘某某1的房屋均坐落在被诉批复所核准建设项目的用地范围内，金凯帝公司对被诉批复所确认法律权利的行使，对其房屋所有权已经产生实际影响。因此，被诉批复是可诉的具体行政行为。
由于潘某某2、潘某某1的房屋所有权因该批复存在而受到影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，其与被诉批复之间存在法律上的利害关系，具有提起本案诉讼的诉讼主体资格。在诉讼中，潘某某2因交通事故死亡后，其近亲属协商确定由其妻张某某作为原告继续参加本案诉讼，符合法律规定。
由于海营路贯通与局部改造工程项目已由金凯帝公司实施数年，且已完成了道路贯通和部分改造工程，如果撤销将对公共利益造成损失。因此，判决确认被诉批复违法并责令光山发改委采取补救措施是适当的。

5.一审定案结论
河南省潢川县人民法院根据认定事实和判案理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第三十二条、第三十八条第二款，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款（六）项、第十二条、第五十八条、第九十七条，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第44条的规定，作出如下判决：
一、确认被告光山县发展和改革委员会作出的《关于海营路贯通工程项目立项的批复》（光发改〔2008〕40号）违法。
二、责令被告光山县发展和改革委员会采取相应的补救措施。

上诉人（原审原告）张某某、潘某某1上诉称，其对原审查明的部分事实不予认可，原审适用法律错误，程序违法，请求撤销原判，改判撤销被诉行政批复。

被上诉人（原审被告）光山发改委答辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，被上诉人已采取相应补救措施。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人金凯帝公司的答辩意见与被上诉人光山发改委一致。