（一）首部

1.裁定书字号：福建省长乐市人民法院（2001）长行初字第00007号。

2.案由：不服镇政府同意上报第三人建房的行政行为案。

3.诉讼双方
原告：黄某，男，1933年10月13日出生，汉族，住长乐市。
委托代理人：黄金淋、刘铭春，福建合立律师事务所律师。
被告：长乐市首占镇人民政府。
法定代表人：姜某，镇长。
委托代理人：林某，男，长乐市首占镇人民政府干部。
委托代理人：郑建平，福建天得律师事务所律师。
第三人：黄某1，男，1969年11月28日出生，汉族，住长乐市。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：福建省长乐市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：肖丽魁；代理审判员：陈华、王德记。

6.审结时间：2001年10月29日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：2000年9月20日，第三人黄某1向长乐市首占镇人民政府申请旧房改建，经其居住地长乐市首占镇赤屿村委会、首占镇城镇建设办公室同意，长乐市首占镇人民政府于同年12月8日作出同意上报的审查意见。

2.原告诉称：与原告相邻的第三人黄某1在向被告长乐市首占镇人民政府申请旧房改建时，擅自将个人建房“建设许可证”申请表中申请建房层数由“2”改为“3”，而被告在收到第三人的申请后，未予认真审查，就作出了同意上报第三人黄某1申请建房三层的具体行政行为，该具体行政行为使得第三人可以建造第三层楼房，对原告房屋正常的通风、采光产生影响，并危及原告房屋的地基，侵犯了原告的合法权益。请求人民法院依法撤销被告长乐市首占镇人民政府作出的同意上报第三人黄某1申请建房三层的具体行政行为。
原告认为，（1）被告的同意上报行为，实际上就是同意第三人建房的最终审批意见，原告诉讼请求中要求撤销被告作出的同意上报建房的具体行政行为，实质上就是请求撤销被告作出的许可第三人建房三层的具体行政行为；（2）被告提供的证据说明被告已进行了实地当场放样，即已完成了许可个人建住宅的最后一道程序，证明被告已作出了建房许可的具体行政行为；（3）被告在未查实第三人土地权属来源的情况下，根据第三人提交的擅自涂改的申请表作出许可第三人建房三层的具体行政行为是错误的，而且该具体行政行为在作出时明显违反了法定程序。

3.被告辩称：被告在第三人的个人建房“建设许可证”申请表上所作同意上报的审查意见，仅是被告的内部审查行为，该行为并非一个完整成立的具体行政行为，因此，行政程序尚完成，对第三人的建房不产生任何影响，第三人能否建房应以被告是否发给“建设许可证”为准。因此，原告针对一个对当事人不产生实际影响的行为提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，请求法院驳回原告的起诉。

4.第三人述称：被告已口头通知第三人可以建房，且已缴交各种建设费用，第三人的建房行为应该是合法的。

（三）事实和证据
长乐市人民法院经公开审理查明：2000年9月20日，与原告黄某房屋相邻的第三人黄某1因其祖遗房屋破旧，居住困难，向被告长乐市首占镇人民政府申请旧房改建，经其居住地长乐市首占镇赤屿村委会、首占镇城镇建设办公室同意，被告长乐市首占镇人民政府于同年12月8日作出同意上报的审查意见。2001年2月2日，原告黄某与第三人黄某1因相邻采光、通风民事纠纷诉至本院。在该民事案件审理中，第三人黄某1向法庭提供了长乐市个人建房“建设许可证”申请表的复印件，证明其建房系经合法审批。但原告黄某认为，第三人黄某1擅自将个人建房“建设许可证”申请表中申请建房层数由“2”改为“3”，而被告在收到第三人的申请后，未予认真审查，就作出了同意上报第三人黄某1申请建房三层的具体行政行为，该具体行政行为使得第三人可以建造第三层楼房，对原告房屋正常的通风、采光产生影响，并危及原告房屋的地基，侵犯了原告的合法权益。遂于2001年7月27日向本院提起行政诉讼，请求依法撤销被告长乐市首占镇人民政府作出的同意上报第三人黄某1申请建房三层的具体行政行为。
上述事实有下列证据证明：
1.第三人黄某1的旧房改建申请书复印件。
2.第三人黄某1与其妻子、母亲、祖母的身份证和户口簿复印件。
3.原长乐县人民政府于1951年2月27日颁发给第三人的祖母林某1的“土地房产所有证”复印件。
4.改建建筑设计图复印件。
5.征地红线图复印件。
6.第三人黄某1的长乐市个人建房“建设许可证”申请表复印件。
7.公告照片。
8.征地红线、建筑红线、规划要求现场勘验图复印件。
9.第三人黄某1旧房改建过程中各种缴费票据复印件9份。
10.《福建省村镇建设管理条例》。

（四）判案理由
长乐市人民法院根据上述事实和证据认为：根据《福建省村镇建设管理条例》第十七条“个人建住宅及其附属物的，经村民委员会同意，乡（镇）村镇建设管理站按照村镇规划进行审查，划定规划红线图后，向土地管理部门申请办理用地审批手续。然后，由乡（镇）人民政府发给建设许可证。经乡（镇）村镇建设管理站进行放样、验线，即可开工”的规定，乡（镇）人民政府在村镇建设管理中，对许可个人建住宅及其附属物的是颁发给行政管理相对人对外产生法律效力的“建设许可证”。本案中，被告长乐市首占镇人民政府有权对第三人申请改建旧房作出审批，并发给第三人“建设许可证”。但被诉的被告在“个人建房建设许可证申请表”中签署“同意上报”的审查行为，只是对第三人申请建房进行审查、批准过程中的一个内部运作的行为，被告许可第三人建房的行政许可行为尚未经过必经的法定程序，不具备必备的形式，许可第三人建房的具体行政行为尚未成立，其同意上报第三人建房的行政审查行为并未向外发布，对行政管理相对人的权利义务并未产生实际影响，属不可诉的行政行为。第三人黄某1关于被告已口头通知其可以建房，其建房行为合法的意见无事实和法律依据，不予采信。被告委托代理人关于被诉的行政行为仅是被告的内部审查行为，并非一个完整成立的具体行政行为的意见成立，应予支持。原告委托代理人认为被告作出同意上报的审查意见实际上就是同意第三人建房的最终审批意见于法无据，不予采信。综上，原告所诉不属人民法院行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。

（五）定案结论
福建省长乐市人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，裁定如下：
驳回原告黄某的起诉。
案件受理费100元，由原告黄某负担。

（六）解说
根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，原则上只要是行政行为，除了法律和司法解释有规定的以外，都属于行政诉讼的受案范围。行政机关在行政管理的过程中要实施大量的行为，这些行为广义上也都属于行政行为的范畴。《若干解释》所指的行政行为，是指具有行政职权的机关、机构或者组织所实施的与行使管理职权有关的，对行政管理相对人的权利义务发生实际影响的行为。只有在行为对相对人产生了实际影响时才具有可诉性，本案被诉的行政行为显然不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案值得说明的问题是，由于目前农村普遍存在未经行政机关发证许可就动工建房的现象，他们以行政机关的“个人建房建设许可证申请表”作为“合法”建房的根据，由建房产生的民事相邻纠纷诉至法院后，被诉审批行为也往往被民事审判人员所认可，作为民事定案的根据，由此才引发类似本案的行政诉讼，导致讼累。
（肖丽魁）