（一）首部

1．判决书字号
一审判决书：四川省成都市青羊区人民法院（2013）青羊行初字第49号判决书。
二审判决书：四川省成都市中级人民法院（2014）成行终字第51号判决书。

2．案由：房屋行政登记。

3．诉讼双方
原告：莫某。
委托代理人：唐荣龙，北京市惠诚（成都）律师事务所，律师。
委托代理人：刘馨遥，北京市惠诚（成都）律师事务所，律师。
被告：成都市城乡房产管理局。
法定代表人：何某，成都市城乡房产管理局，局长。
委托代理人：张某，成都市城乡房产管理局，工作人员。
委托代理人：王丹伟，四川达民律师事务所，律师

4．审级：二审。

5．审判机关和审判组织
一审法院：四川省成都市青羊区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：霍颖；人民陪审员：田林超、郭世远。
二审法院：四川省成都市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：沈建；审判员：郑慧、雍卫红。

6．审结时间：
一审审结时间：2013年12月6日。
二审审结时间：2014年2月28日。

（二）一审情况

1.一审抗辩主张
（1）被诉具体行政行为
2013年10月23日，被告作出告知号为597531的《信息告知处理意见单》，主要内容为：申请人莫某单方申请办理其与陈某共有位于金域蓝湾二期成华区××路×号×幢×单元×层804号住宅房屋的商品房分户及离婚分得登记，提交了商品房买卖合同、民政局查档的离婚登记审查处理表及离婚协议书，按《房屋登记办法》第十二条规定："申请房屋登记，应由有关当事人双方共同申请"，经问询共有人陈某已去世，依据《房屋登记办法》第十七条："申请人提交的申请登记材料不齐全或者不符合法定形式的，应当不予受理，并告知申请人需要补正的内容"，所以做出不予受理，请申请人提交继承公证书或提交法院确认该房屋权属的生效法律文书，待资料齐全后方可受理。
（2）原告诉称
原告与陈某于2000年2月登记结婚，婚后于2009年6月购买了位于本市成华区××路×号××幢×单元×楼804号房屋，后原告与陈某于2010年3月29日在本市成华区民政局登记离婚，并签订了《离婚协议书》，约定上述房屋归原告所有，剩余按揭款由原告承担。由于离婚当时按揭款尚未还清，房屋被抵押给银行，因此离婚后一直未办理房屋产权变更手续。现房屋按揭款偿还完毕，但陈某于2012年10月25日死亡，原告向被告申请办理房屋产权变更登记，被告却不予受理，要求原告与陈某一起申请或提交陈某的继承人的遗产继承公证。原告认为，在协议离婚时，陈某已自愿放弃房屋权利，根据《房屋登记办法》第十二条第（六）、（七）项的规定，原告可以单方向被告申请办理房屋产权变更登记，被告要求原告与陈某一起申请或提交陈某的继承人的遗产继承公证的意见与实际情况不符，其不予受理的行为侵害了原告的合法权益，故请求法院判决撤销被告作出的告知号为597531的《信息告知处理意见单》。
（3）被告辩称
根据《房屋登记办法》第十二条的规定，申请房屋登记应由当事人双方共同申请，原告在提出申请时并未提交双方当事人共同申请房屋登记的相关资料，根据《房屋登记办法》第十七条第二款的规定，被告作出的不予受理决定符合法律规定，故请求法院判决驳回原告的诉讼请求。

2.一审事实和证据
四川省成都市青羊区人民法院经公开审理查明：原告与前夫陈某于2009年6月19日共同购买了位于本市成华区××路×号×幢×单元×层804号房屋，该房屋至今尚未办理商品房分户的转移登记。后原告与陈某于2010年3月29日在本市成华区民政局登记离婚，并签订了《离婚协议书》，约定上述房屋归原告所有，剩余按揭款由原告承担。2013年10月，原告单方向被告申请办理上述房屋的商品房分户及离婚分得登记，并提交了商品房买卖合同、离婚登记审查处理表、离婚协议书等申请资料，并向被告陈述了陈某已去世的情况。被告经审查后认为，根据《房屋登记办法》第十二条的规定，申请房屋登记应由有关当事人双方共同申请，在陈某已去世的情况下，申请人应提交继承公证书或法院确认房屋权属的生效法律文书，故原告的申请资料不齐全，根据《房屋登记办法》第十七条的规定，应不予受理，遂作出本案被诉具体行政行为。
上述事实有下列证据证明：
（1）成都万科房地产有限公司与莫某、陈某于2009年6月19日签订的商品房买卖合同，证明原告与陈某共同买房的事实；
（2）莫某与陈某于2010年3月29日在成都市成华区民政局登记离婚的离婚登记审查处理表，证明原告与陈某离婚的事实；
（3）莫某与陈某在成都市成华区民政局登记离婚时签订的离婚协议书，证明陈某自愿将房屋归原告所有；
（4）被告于2013年10月23日作出的告知号为597531的《信息告知处理意见单》，证明被诉具体行政行为的合法性。

3.一审判案理由
四川省青羊区人民法院经审理认为：参照建设部令第168号《房屋登记办法》第四条的规定，被告市房管局作为成都市行政区划内的房屋登记机构，具有依法对该行政区域内的房屋权属进行登记的行政职权。
原告向被告一并提出商品房分户及离婚分得登记，实质是申请将原告与陈某共同购置的现尚初始登记为开发商所有的房屋转移登记为原告和陈某共有，并同时依据离婚财产分割协议将与陈某共有的房屋最终转移登记为原告个人所有。就商品房分户的转移登记而言，由于涉案房屋系原告与前夫陈某共同购置，参照《房屋登记办法》第十三条"共有房屋，应当由共有人共同申请登记"的规定，以及第十二条第一款"申请房屋登记，应当由有关当事人双方共同申请"的规定，原告应与共同买受人陈某及房屋出卖方即开发商共同提出申请；就离婚分得的转移登记而言，参照上述《房屋登记办法》第十二条第一款的规定，应由原告与陈某共同提出申请。现原告单方提出申请并不符合上述规定。原告认为，根据《房屋登记办法》第十二条第二款第（六）、（七）项的规定，权利人放弃房屋权利或有法律、法规规定的其他情形，当事人可单方申请房屋登记，而原告与陈某签订的离婚协议中已约定涉案房屋归原告所有，应视为陈某放弃房屋权利，故原告可单方申请房屋登记，无需陈某共同提出申请。对此，本院认为，《房屋登记办法》第十二条第二款第（六）项的规定是指，放弃房屋权利的一方当事人可单方就其放弃房屋权利的事宜向房屋登记机关申请登记，而不是指权利承受人可就受让的权利单独向房屋登记机关申请转移登记，故原告的情形不符合《房屋登记办法》第十二条第二款第（六）项的规定；而至于《房屋登记办法》第十二条第二款第（七）项的规定，虽然是一项兜底条款，但该条款明确规定，当事人可单方申请房屋登记的其他情形必须由法律或法规予以规定，现原告并没有提供证据证明其符合某一法律或法规规定的其他可单方申请房屋登记的情形，故《房屋登记办法》第十二条第二款第（七）项的规定亦不能适用于原告。本案的特殊情况在于，原告陈述称陈某已死亡，在陈某死亡的情况下，其不可能与原告共同申请房屋登记，并且原告在庭审过程中，申请本院调取陈某死亡的相关证据。对此，本院认为，陈某死亡的证据本属于原告向被告申请登记时即应当提交的材料，且系当事人自行能够调取的证据，故本院不予调取；原告与陈某达成的离婚财产分割协议尚不具有取得物权的效力，但原告可要求陈某履行该协议，即要求陈某协助办理相关转移登记，即便陈某死亡，陈某的继承人就涉案房屋享有陈某应享有的权利，但同时也应承担陈某应承担的义务，原告可要求陈某的继承人协助办理相关转移登记；而从另一角度讲，正因为离婚财产分割协议尚不具有取得物权的效力，从原告与陈某达成协议至陈某死亡（原告自述）期间，原告未与陈某共同向房屋登记机关提出相关登记申请，不能排除存在双方通过协议等方式变更财产分割内容的情形，如果原告可以单方提出申请，房屋登记机关对上述情况则无法进行审查。综上，由于原告的申请不符合单方申请办理房屋登记的条件，被告根据《房屋登记办法》第十七条的规定，作出不予受理决定，并告知原告需要补正的内容，其认定的基本事实清楚，适用法律正确，且告知程序基本合法。但是，正如前文所述，本案原告所提出的商品房分户转移登记申请，还应由开发商共同提出，被告对此未予以告知，故其告知内容存在瑕疵，然而该瑕疵尚不影响当事人的实体权利，不足以构成撤销被诉具体行政行为的理由，因此，原告要求撤销被诉具体行政行为的诉讼请求，本院不予支持。

4.一审定案结论
依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释[2000]8号）第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告莫某的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告莫某负担。

（三）二审抗辩主张

上诉人（原审原告）诉称：原判认为《房屋登记办法》第十二条第二款第（六）项中关于"权利人放弃房屋权利"的内容认定为放弃房屋权利的当事人可以单方申请房屋登记，属于理解错误。该处的单方申请房屋登记的当事人应理解为接受权利的当事人；原判认定上诉人与陈某未共同向房屋登记机关提出相关登记申请，不能排除存在双方通过协议等方式变更财产分割内容的情形，属于主观推测。上诉人与陈某签订的《离婚协议书》已就涉案房屋达成协议，即该房属于上诉人所有。该协议具有真实性，现无证据推翻该协议，故原判的推测与事实不符。请求撤销原判及《信息告知处理意见单》。

被上诉人（原审被告）成都市城乡房产管理局辩称：原判认定《房屋登记办法》第十二条第二款第（六）项中可以单方申请房屋登记的当事人为放弃权利的人是正确的；原判认定被上诉人无法判断上诉人与陈某是否在签订《离婚协议书》后又对该协议进行了变更，故上诉人不能单方申请办理房屋登记符合法律规定。原判事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求维持原判。

（四）二审事实和证据
四川省成都市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

（五）二审判案理由
四川省成都市中级人民法院经审理认为：参照建设部令第168号《房屋登记办法》第四条第一款关于"房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理"的规定，市房管局具有办理成都市行政区划内的房屋登记的行政职权。
本案房屋系上诉人莫某与前夫陈某共同购买，参照《房屋登记办法》第十三条关于"共有房屋，应当由共有人共同申请登记"的规定，以及第十二条第一款关于"申请房屋登记，应当由有关当事人双方共同申请"的规定，上诉人应与共同买受人陈某及房屋出卖方即开发商共同提出申请。关于上诉人称，《房屋登记办法》第十二条第二款第（六）项的规定系针对接受房屋权利的当事人而言，即接受房屋权利的当事人可以单方申请房屋登记的问题，本院认为，参照《房屋登记办法》第十二条第二款第（六）项的规定，权利人放弃房屋权利，当事人可单方申请房屋登记。原审认定该处的当事人仅指放弃房屋权利的一方当事人可单方就其放弃房屋权利的事宜向房屋登记机关申请登记，而不是指权利承受人可就受让的权利单独向房屋登记机关申请转移登记，并无不当,上诉人主张其单方申请符合该项规定的上诉理由不能成立。综上，原判裁判结果正确。

（六）二审定案结论
四川省成都市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费的负担不变；二审案件受理费50元，由上诉人莫某负担。

（七）解说
近年来，房屋登记行政行为引发的行政诉讼日益增多，且许多案件在审理过程中令裁判者倍感困惑。这类案件往往行民交叉，民事主体个人财产权利的实现与行政主体社会管理职能的发挥常常发生碰撞，且登记效率之实现与登记风险之规避往往此消彼长，那么如何在实现个人权利和实施社会管理之间有效磨合，如何找到实现登记效率和规避登记风险之间的平衡点，则是对裁判者的巨大考验。
一、关于《房屋登记办法》第十二条第二款第（六）项的含义分析
《房屋登记办法》第十二条第一款规定，申请房屋登记，应当由有关当事人双方共同申请，但该办法另有规定的除外。该条款规定了共同申请原则下的例外。该条第二款同时列举了七种除外情形，也即七种可以由当事人单方申请房屋登记的情形，其中，第六种情形为"权利人放弃权利"。那么，本案的情形是否属于《房屋登记办法》第十二条第二款第（六）项规定的情形呢？对该问题的不同理解构成了本案的一个重要的争议焦点。原告认为，原告与陈某签订的离婚协议中已约定涉案房屋归原告所有，也就意味着陈某在协议离婚时已自愿放弃了房屋的所有权，当然符合"权利人放弃权利"的情形，故原告可以凭借离婚协议单方申请房屋登记，无需陈某共同提出申请。原告的观点似乎顺理成章，但被告却认为原告的观点是对该条规定的误读，被告提出，该条规定是指"放弃权利的当事人可单方提出房屋登记申请"，换句话说，如果陈某自愿放弃房屋所有权，那么陈某可以就该事实向房屋登记机关单方提出变更登记申请，但并非莫某可以单方提出变更登记申请。其实，对于陈某在协议离婚的过程中放弃了房屋所有权这一事实，原、被告双方似乎并无太大争议，可以说本案中的确存在"权利人放弃权利"这一情形，但是在"权利人放弃权利"的情况下，能够单方提出变更登记申请的究竟是放弃权利的一方，还是受让权利的一方，亦或是双方均可，原、被告双方对此却各持其词。
对此，我们有必要回归到整个法律条文中综合运用法律解释方法加以考量。《房屋登记办法》第十二条第二款规定"有下列情形之一，申请房屋登记的，可以由当事人单方申请"，同时紧接着下文第（一）至（七）项规定了七种不同情形，包括：1、因合法建造房屋取得房屋权利；2、因人民法院、仲裁委员会的生效法律文书取得房屋权利；3、因继承、受遗赠取得房屋权利；4、有本办法所列变更登记情形之一；5、房屋灭失；6、权利人放弃房屋权利；7、法律、法规规定的其他情形。
（一）从语法结构上看，就第（一）至（三）项规定而言，"当事人"无疑既是"取得房屋权利"的主语，也是"单方申请房屋登记"的主语，因此，就第（六）项规定而言，我们也有一定的理由认为，"当事人"既是"放弃房屋权利"的主语，又是"单方申请房屋登记"的主语。
（二）从条文体系上看，如果我们对上述七种情形加以分类，则应当可以分为四类，第（一）至（三）项属于取得房屋权利的情形，第（四）项为发生变更登记的情形，第（五）、（六）项属于失去房屋权利的情形，第（七）项为兜底性条款，如果第（六）项规定表达的真如原告所言，是指"受让权利的人"可单方申请房屋登记的话，那么该种情形应与取得权利的情形一并列举，即放在第三种情形之后，而不是像现在这样与失去权利的情形一并列举，放在第五种情形之后。事实上，如果按照第（一）至（三）项的表述方式将第（五）、（六）两项更加完整的表述出来的话，那么第（五）项应当表述为"因房屋灭失而失去房屋权利"，第（六）项则应当表述为"因放弃而失去房屋权利"。
（三）从立法目的上看，我们发现该款规定所列举的情形之所以能够成为可"单方申请房屋登记"的情形，是因为无论是建造房屋，还是继承和受遗赠，亦或是房屋灭失等等，其权利的取得、变更或丧失都不需要依赖于单方申请人之外第三人的意志即可实现，故房屋登记机关没有必要甚至也不可能要求单方申请人之外的其他人共同提出申请。而就权利人放弃权利的情形而言，放弃权利当然也不需要依赖他人意志即可实现，故放弃权利的人理应可以作为单方申请人，而相反，受让权利的人要实现其权利则必须以他人放弃权利为前提，这种情况下如果受让权利的人可以单方提出登记申请，则登记机关对放弃权利者的真实意思表示则很难有效加以审查，势必有违该款规定的立法目的。
综上，虽然从字面上看，"当事人"一词的确存在语义上的模糊，但是如果结合后面七项具体情形，对该款法律条文作体系解释、目的解释，则"当事人"一词的指代应当是比较明晰的。因此，我们认为，《房屋登记办法》第十二条第二款第（六）项的规定是指，放弃房屋权利的一方当事人可单方就其放弃房屋权利的事宜向房屋登记机关申请登记，而不是指权利承受人可就受让的权利单独向房屋登记机关申请转移登记，故本案的情形不符合《房屋登记办法》第十二条第二款第（六）项的规定，原告不能依据此规定仅凭离婚协议单方提出取得房屋权利的登记申请。
二、关于离婚财产分割协议的性质分析
如果上文分析有咬文嚼字之嫌，还不具有足够的说服力的话，那么从另一个角度，即离婚财产分割协议的性质进行分析，问题似乎就更加明了了。笔者认为，原告与陈某达成的离婚财产分割协议，其实质是双方当事人意思表示一致而形成的一份合同或称作契约，其与买卖协议并无本质上的区别。根据《物权法》第九条第一款的规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。协议签订后，原告仅仅取得了一份债权，尚不具有取得物权的效力。为实现其债权，原告可要求陈某履行该协议，即要求陈某协助办理相关转移登记。正如签订房屋买卖合同的双方当事人需持买卖合同共同向房屋登记机关申请房屋所有权转移登记一样，原告与陈某亦是合同的双方当事人，亦有必要持合同--离婚财产分割协议，共同向房屋登记机关申请房屋所有权转移登记。尤其值得一提的是，正是因为离婚财产分割协议尚不具有取得物权的效力，从达成离婚协议至办理房屋转移登记前，原告与陈某完全有可能通过协议或其他方式（譬如一方提起离婚后财产纠纷之诉）变更财产分割的内容，特别是本案中原告申请房屋转移登记之时距离其与陈某签订离婚财产分割协议之时已长达两年之久，如果此时原告仅仅凭借该份离婚协议单方提出房屋转移登记申请，那么房屋登记机关对原告与陈某在这两年的时间内是否变更过财产分割内容则根本无从进行审查。
三、关于取得方实现物权登记的路径分析
行文至此，大家最关心的问题是，如果原告凭借离婚协议不能单方申请房屋转移登记，而倘若离婚协议真实有效，且陈某也的确已经死亡，那么原告的权利应该如何保障和实现？这个问题十分重要，因为我们不能为了追求登记秩序规避登记风险而置权利人的合法权利于不顾，因此裁判者有必要就权利人实现物权登记的路径加以考量。而要回答和解决这一问题，笔者认为，一是要理清相关法律关系，二是要回归到《房屋登记办法》的有关规定。就法律关系而言，正如前文所述，原告与陈某签订离婚财产分割协议，其实质是双方订立了一份合同，原告据此取得债权上的请求权，即原告有权要求陈某履行协议，协助其办理相关转移登记，但原告至此尚未取得相关物权。如果在办理转移登记前陈某死亡，那么这时继承法律关系产生，按照继承法，陈某的继承人就涉案房屋享有陈某应享有的权利，但同时也应承担陈某应承担的义务，即陈某的继承人在继承了陈某对房屋的共有权的同时，也有义务协助原告办理相关转移登记。然而，虽然原告有权利要求陈某的继承人协助其办理相关转移登记，但实际问题是：其一，原告与陈某离婚后，可能对陈某的生活并不了解，因而并不清楚也无法找到陈某的全部继承人；其二，房屋登记机关并没有户籍调查等职能，也很难对陈某的继承人是否全部到场作出审查和判断；其三，陈某的继承人可能对相关法律关系并不理解，故而很难心甘情愿地配合原告办理相关过户手续。笔者认为，解决上述问题现实而有效的途径是，原告就涉案房屋向法院提起确权之诉。在诉讼中，法院将追加陈某的全部继承人作为案件当事人，然后根据各方当事人的诉辩主张及证据材料对涉案房屋的最终归属作出判断。一旦原告取得法院就房屋权属作出的生效裁判，再回归到《房屋登记办法》第十二条第二款的有关规定上，原告则可以依据该款第（二）项"因人民法院、仲裁委员会的生效法律文书取得房屋权利"的规定，单方向房屋登记机关申请房屋所有权转移登记。可见，权利人的权利实现路径仍然是畅通的。
然而，也许还有人质疑认为，要求原告在申请转移登记前先行提起确权之诉是否对于原告过分苛求，也有违登记效率。但笔者认为，这种不便和低效并非法律规定或制度所造成的，其在很大程度上应归咎于当事人自身的原因。因为正是由于原告在签订离婚财产分割协议后，怠于行使其债权，在两年多的时间内迟迟未与陈某共同向房屋登记机关申请房屋所有权转移登记，才导致其权利实现的一波三折。而本案的判决其实恰恰有利于督促权利人及时行使权利，尽快将债权转变为物权，使法律关系早日处于稳定状态，这也正是物权登记制度所欲实现之目的。
（霍颖）