（一）首部

1.判决书字号：海南省海南中级人民法院（2002）海南行初字第37号。

2.案由：不依法履行法定职责案。

3.诉讼双方
原告：关某、黄某、刘某、刘某1等71人。
委托代理人：杨昌辉，海南大弘律师事务所律师。
被告：临高县人民政府。
法定代表人：江某，县长。
委托代理人：符某，该县法制办干部。
被告：临高县教育与科学技术局。
法定代表人：黄某1，局长。
委托代理人：黄某2，该局党组副书记。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：海南省海南中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：黄海浪；审判员：王东史；代理审判员：汪泳清。

6.审结时间：2002年12月10日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：临高县人民政府及临高县教育与科学技术局不依法履行法定职责为原告分配工作。

2.原告诉称：我们是2000年7月从海南六所中师毕业至今仍得不到妥善安置的1997级毕业生，根据海南省教育厅琼教中招（1997）6号“海南省中等学校招生工作规定”的规定，被告应对原告进行及时妥善的安置。原告按规定陆续到临高县教育与科学技术局报到后，多次要求两被告按规定分配工作，但两被告以财政困难等为由，拒绝安排工作，拒绝履行应有的职责。因此，请求法院判令两被告履行法定职责，及时安排原告的工作。

3.被告辩称：（1）省教育厅（1997）6号“关于印发‘海南省中等学校招生工作规定’的通知”，是一份全省中招工作的指导性文件，在该文里一字没有提及中师普通班的毕业生安排工作问题。原告把具有指导招生工作的文件当作就业分配的政策依据来要求及时妥善安置工作，理由是不充分的。（2）2000年7月5日，海南省人民政府办公厅琼府办（2000）85号转发“省教育厅等部门关于‘海南省师范类毕业生就业改革工作意见’的通知”中，对1999年之前招收师范生的就业体制及有关政策作了具体规定，一是由生源所在市（县）根据实际情况统筹安排；二是满编或超编的市（县），通过整顿清退富余人员，如有空缺则通过竞争上岗，择优录用毕业生。我们从2000年开始，已通过改革方式招收了几批毕业生，原告说我们拒绝安排工作，拒绝履行法定职责是不正确的。故请求法院判决驳回原告的诉讼请求。

（三）事实和证据
海南省海南中级人民法院经公开审理查明：原告关某、黄某、刘某、刘某1等71人，因符合“海南省中等学校招生工作规定”的报考条件，于1997年6月分别考取了文昌外国语学校、琼台师范学校、琼海师范学校、临高师范学校、民族师范学校、东方师范学校，并与被告临高县人民政府的下属机构临高县中招办签订了“定向合同书”。该合同约定了考生属定向招生，定向分配。2000年7月，原告分别从六所中等师范学校毕业后，持海南省教育厅出具的“师范专业毕业生就业报到证”到被告临高县教育与科学技术局报到，但被告没有对原告的就业给予安置，此后，原告多次向被告提出分配工作的要求，两被告均以机构超编和财政困难为由，一直不予解决，也不给予答复。原告认为，被告的行为属不履行法定职责的行为，即于2002年7月24日向海南省海南中级人民法院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1.海南省教育厅琼教中招（1997）6号“海南省中等学校招生工作规定”。
2.原告与临高县中招办签订的“定向合同书”。
3.“师范专业毕业生就业报到证”。
4.关于临高县八所小学教师缺编、代课情况的调查材料。
5.原告陈某出具的代课教师的工资待遇的证明。
6.《人民法院报》登载的案例。
7.海南省人民政府办公厅琼府办（2000）85号“转发教育厅等部门关于‘海南省师范类毕业生就业改革工作意见’的通知”。
8.临高县人民政府常务会议（2001）第5期会议纪要。
9.海南省教育厅琼教人（2001）24号“关于2001年海南师范类毕业生就业工作的意见”。
10.临高县人民政府临府函（2001）50号“关于同意公开选聘临高中学教师的批复”。

（四）判案理由
海南省海南中级人民法院根据上述事实和证据认为：原告关某、黄某、刘某、刘某1等71人属国家指令性计划招收的中等师范学校毕业生。在“海南省中等学校招生工作规定”中，就明确规定了中师学校实行定向招生。原告在报考时按规定要求，都与被告临高县人民政府所属的招生部门签订了“定向合同书”。该合同亦属合法有效的行政合同。原告毕业后，省教育主管部门也给办理了“师范专业毕业生就业报到证”，该证载明：毕业生凭本证按时向工作单位报到。原告也持该证按时到被告临高县教育与科学技术局报到。因此，被告应按照“海南省中等学校招生工作规定”和国家的有关政策规定及“定向合同书”的约定，妥善对原告的就业进行安置。被告以琼府办（2000）85号文提出抗辩意见，理由不能成立。该文对海南省师范类毕业生就业改革工作提出的是指导性意见，并明确规定了在师范类毕业生就业改革的过渡期，按照“老生老办法，新生新办法”组织实施，即1999年之前招收的师范生，由生源所在市（县）根据实际情况统筹安排。因此，被告对原告的就业问题，既不依照有关规定给予解决，也不给予答复，属不履行法定职责的行为。原告的起诉理由成立，应予支持。

（五）定案结论
海南省海南中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项的规定，判决如下：
限被告临高县人民政府、临高县教育与科学技术局在判决书生效之日起六十日内对原告就业安置作出书面答复。

（六）解说
1.因教育行政合同引起的行政诉讼，属于人民法院行政案件的受案范围。
（1）原告与被告临高县人民政府的下属机构中招办签订的海南省中等专业学校招生考生定向合同书是行政合同。因为：被告临高县人民政府的下属机构中招办是代表被告临高县人民政府与原告签订定向合同书的，故此，原告与被告之间所签订的定向合同书具有行政合同的法律特征。第一，签订定向合同书的目的，对被告临高县人民政府来讲，在负责本行政区域内教育招生行政管理过程中，是为了履行主要职责，执行公务，是为了实现国家行政管理的目标；第二，从签订定向合同书的双方地位来讲，其双方的法律地位是不平等的，一方是依法履行本行政区域教育招生职责的行政机关，另一方是行政管理的相对人，即作为行政管理对象的考生；第三，双方签订的定向合同书的内容所涉及的是行政法律关系。具体地说，作为被告来说，履行合同的主要方式，是通过实施行政管理职权实现的，而作为非行政主体一方来讲，履行行政合同的主要方式是履行行政法上的义务。所以，完全可以界定原告与被告之间签订的定向合同书是行政合同，被告作为当事人一方与原告签订的行政合同是为了履行行政职能，该行为属于一种具体行政行为。
（2）行政合同具有可诉性。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”行政合同属于行政机关针对特定的相对人就特定的行政合同事项实施的，能够影响相对人法律地位，产生行政法上法律后果的行为，应属具体行政行为，具有可诉性。就本案来讲，原告因被告不履行合同确定的义务，造成无法就业，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益”的规定。因此，本案争议的行政行为具有可诉性，属于人民法院行政案件的受案范围。
2.被告的行为已构成不履行法定职责。
（1）所谓的法定职责就是指由法律、法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件所设定的行政机关在行使职权过程中所承担的实施能够引起法律责任和后果的作为或不作为义务。本案被告临高县人民政府的下属机构中招办是代表县人民政府与考生签订“定向合同书”，是为实现公共利益，执行国家的指令性计划招收中等师范学校学生的法定职责行为，关某等71人属国家指令性计划招收的中等师范学校毕业生，所以被告对原告等人具有分配安置就业的义务，即具有分配安置就业的法定职责。
（2）2000年7月，原告分别从六所中等师范学校毕业后，持海南省教育厅出具的“师范专业毕业生就业报到证”到被告临高县教育与科学技术局报到，此后，原告多次向被告提出分配工作的要求。
（3）2000年7月原告持海南省教育厅出具的“师范专业毕业生就业报到证”到被告处报到，此后，原告又多次向被告提出分配工作的要求，但被告均以机构超编和财政困难为由，一直不予解决，也不给予答复。显然，被告的行为是不履行其相应的义务，构成了不履行法定职责。
综上所述，被告对于原告关于履行为实现公共利益、执行国家指令性计划而招收中等师范学校毕业生的法定分配职责的要求，一直不予解决，也不给予答复，其行为是一种不作为的具体行政行为，也是违法的行政行为。据此，海南省海南中级人民法院作出限定被告在判决生效之日起六十日内对原告就业安置作出书面答复的行政判决是正确的。
（廖世健）