（一）首部

1、判决书：
一审：上海市闵行区人民法院（2011）闵行初字第41号行政判决书；
二审：上海市第二中级人民法院（2011）沪一中行终字第255号行政判决书。

2、案由：不服行政决定

3、诉讼双方：
原告上海迪比特实业有限公司，住所地上海市莘庄工业区申旺路18号。
法定代表人莫皓然，董事长。
委托代理人程惠瑛，上海程惠瑛律师事务所律师。
委托代理人王寒笑，上海程惠瑛律师事务所律师。
被告上海市闵行区规划和土地管理局，住所地上海市闵行区莘松路555号。
法定代表人汪某，局长。
委托代理人华琪，上海中夏旭波律师事务所律师。
委托代理人张鹏峰，上海中夏旭波律师事务所律师。

4、审级：二审。

5、审判机关和审判组织。
一审法院：上海市闵行区人民法院
合议庭组成人员：审判长蔡云、审判员张秋萍、陪审员王志云
二审法院：上海市第一中级人民法院
合议庭组成人员：审判长李欣、代理审判员任静远、代理审判员殷唯青

6、审结时间：
审结时间：2011年11月15日

（二）诉辩主张
1、原告人及其委托代理人诉称
原告诉称：原告依法取得闵行区莘庄镇123街坊9/1丘地块的土地使用权，并按约缴清了土地出让金和征地动迁费，获得了《建设用地规划许可证》、《上海市房地产权证》。根据《动迁合同》第二条，被告及其代理人上海莘闵轻轨实业有限公司（以下简称莘闵轻轨公司）应在2004年11月30日前将争议地块移交给原告，但被告至今未予交付，而且被告在原告事先不知情的状况下片面调整该地块的城市规划，故该地块未能开发建设系被告造成。原告不存在任何违约或土地违法行为，被告根据《土地管理法实施条例》第三十二条第四项规定作出本案讼争具体行政行为，无事实依据，程序违法。原告积极配合被告调查争议地块尚未交付的实际情况，以便被告核查事实，纠正违法行为，但被告仍不顾事实违法行政，严重损害了原告的合法权益。故要求撤销被告于2011年1月10日作出闵规土决定[2011]第1号《暂停办理土地登记、审批手续决定书》的具体行政行为。
2、被告人及其委托代理人辩称
被告辩称：本案争议地块原系划拔给上海莘闵轻轨实业有限公司的国有土地，出让给原告前，该公司已完成该地块的征地动迁及劳动力安置，并已投资建设了两层莘闵轻轨服务楼及一层办公楼等地上建筑物。2002年12月3日，原告与原上海市房屋土地资源管理局签署《上海市国有土地使用权出让合同》，后于2003年进场并占有争议地块，经实地测量于2003年4月8日申请办理了《建设用地规划许可证》。此后，原告在该地块实施了拆除原建筑物、电缆管线放样定位等基于占有才能实施的行为。2004年7月30日，原告与莘闵轻轨公司签订了由原告为该公司在争议地块建造地下停车场的《协议书》，对争议地块已交付的事实作了确认。但原告在实际占有争议地块并收取莘闵轻轨公司的参建款后，因自身财务原因，导致包括争议地块在内的所有资产被法院查封、冻结，而原告也一直未动工开发建设并办全相应建设手续。原告长期闲置争议地块涉嫌违反土地管理的相关规定，被告作为主管部门依法进行了立案，并依照《土地管理法实施条例》第三十二条第四项的规定，作出本案讼争具体行政行为，并经上级主管部门行政复议维持。被告所作具体行政行为，系履行监督检查职责过程中采取的程序性行政措施，并不涉及案件的最终实体认定，故原告以其未构成闲置土地违法行为而要求撤销讼争具体行政行为的理由不能成立。综上，请求驳回原告的诉请。

（三）事实和证据
上海市闵行区人民法院经公开审理查明：
2002年12月3日，原告迪比特公司与原上海市房屋土地资源管理局签订《上海市国有土地使用权出让合同》，受让上海市闵行区莘庄镇123街坊9丘地块50年的土地使用权，并约定当迪比特公司与原上海市闵行区房屋土地管理局签订的《上海市闵行区莘庄镇123街坊9丘地块征地动迁承包合同》履行交地手续后应尽快对该地块进行动工开发，迪比特公司必须在取得正式的《上海市房地产权证》之日起8年内竣工。之后，双方于2004年4月9日再次签订《补充合同》，对争议地块的总面积、建筑容积率作了调整。
2003年4月8日，原告取得争议地块沪闵地[2003]1071号《建设用地规划许可证》，其中用地项目名称为迪比特大厦（暂定名）。
2003年，原告分别与上海申立建筑装璜工程部、上海中亚建设工程有限公司、中国地质工程公司上海公司签订协议，约定由后者分别为原告实施拆除原有建筑物和迪比特大厦的地下电缆管线迁移放样定位和试桩工程。
2004年6月2日，原告与上海地矿工程勘察有限公司签订《上海市建设工程勘察合同》。
2004年7月30日，原告与原上海市闵行区房屋土地管理局、莘闵轻轨公司签订《上海市闵行区莘庄镇123街坊9丘地块征地动迁承包合同》，约定该地块由原告委托原上海市闵行区房屋土地管理局动迁，由莘闵轻轨公司向原告移交土地。
2004年9月29日，原告取得争议地块沪房地闵字（2004）第072517号《上海市房地产权证》。
2008年12月26日，原上海市闵行区房屋土地管理局作出闵房地闲置收字[2008]第04号《收回闲置土地决定书》，认定因争议地块至今未开发建设，根据《闲置土地处置办法》的规定，收回上述闲置土地使用权。原告不服该决定，向上海市规划和国土资源管理局申请行政复议，该局审查后以违反法定程序为由撤销了上述决定。
2010年2月21日原告向被告递交争议地块的《闲置土地登记表》及情况说明。
2010年12月31日，被告认为原告在出让合同生效后至今未开工，涉嫌闲置土地，故予以立案调查。2011年1月10日，被告向原告发出闵规土调查[2011]第1号《闲置土地登记地块调查通知书》和本案所涉闵规土决定[2011]第1号《暂停办理土地登记、审批手续决定书》，并向原告邮寄了相关文书。原告不服，向上海市规划和国土资源管理局申请行政复议，该局于2011年5月31日作出沪规土资复（决）字（2011）第017号行政复议决定书，维持了上述具体行政行为。

（四）判案理由
上海市闵行区人民法院根据上述事实和证据认为：
被告闵行区规土局作为土地管理部门，依法具有对辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职责。《土地管理法实施条例》第三十二条第四项规定，土地行政主管部门履行监督检查职责，除采取《土地管理法》第六十七条规定的措施外，还可以采取对涉嫌土地违法的单位或者个人，停止办理有关土地审批、登记手续的措施。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。同时该条第二款第一项规定，国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的，也可以认定为闲置土地。本案中，原告于2002年和2004年与原上海市房屋土地资源管理局分别签订出让合同和补充合同，依法受让了争议地块的国有土地使用权，之后又分别取得该地块的《建设用地规划许可证》、《上海市房地产权证》等，但该地块上相关建设项目至今未动工开发建设，该行为已涉嫌土地违法。为此，被告在原告进行闲置土地登记后予以了立案调查，并依据《土地管理法实施条例》第三十二条第四项的规定作出暂停办理土地登记、审批手续的决定，适用法律并无不当。因被诉具体行政行为系被告在对涉嫌土地违法行为立案查处过程中所采取的行政措施，并未对原告是否构成土地违法作出认定，故原告认为被告至今未交付争议地块，其不存在闲置土地违法行为的观点，不属本案合法性审查内容，法院不予审查。综上，原告的诉讼请求，一审法院难以支持。

（五）定案结论
依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回原告上海迪比特实业有限公司的诉讼请求。

（六）二审情况

1、二审诉辩主张
一审判决后，原告不服提起上诉。上诉人迪比特公司诉称：1、其依法获得涉案土地的房地产权证和规划用地许可证，按照相关合同约定，应当由被上诉人向上诉人交付涉案土地，现被上诉人称因规划调整至今未向上诉人交付土地。2、土地交付凭证应为交地通知书，但被上诉人并未向上诉人交付该通知书，上诉人对于涉案土地所签订的拆房工程合同等，系根据被上诉人的要求所签订，是开发土地前期准备工作，不能证明涉案土地已经交付给上诉人，现涉案土地仍然由被上诉人实际控制，由被上诉人将其改建为停车场，因土地并未实际向上诉人交付，故上诉人亦不能存在闲置土地的违法行为。3、被上诉人称全国范围进行土地登记调查，故上诉人应被上诉人要求填写了闲置土地登记表，但注明理由系因规划原因造成闲置土地，与上诉人无关。4、上诉人公司2005年、2006年每年缴纳税款均上亿，因2005年台湾地区限制母公司资金进入大陆，故对涉案土地进行抵押，该抵押并非为项目抵押，而系公司内部融资，与闲置土地无关。
被上诉人闵行区规土局辩称：1、被上诉人前身原上海市闵行区房屋土地管理局与上诉人迪比特公司签订的《土地出让合同》已经完全履行，涉案土地的交付义务人应当是莘闵轻轨公司，现上诉人已经在涉案土地上进行了前期工程行为，该些行为系占有土地后才能实施，故表明上诉人已实际占有涉案土地，且并无法律规定要有书面的交地手续。2、上诉人取得涉案土地的房地产权证，从未向规划部门正式申请过规划方案，鉴于上诉人长达8年未在涉案土地上进行开工建设，且之前上诉人将涉案土地向银行进行抵押担保进行融资，因诉讼被法院查封，故可以认定上诉人涉嫌闲置土地。3、该块土地在2010年世博会之前一直闲置，世博会期间被建造为停车场，目前状况仍为停车场，停车场建造人以及使用人系案外一环卫公司，与被上诉人无关。4、上诉人公司2008年时因涉嫌闲置土地，被上诉人对此作出收回国有土地使用权决定，该决定因程序违法被复议撤销，但该事实并未否定上诉人涉嫌闲置土地。

2、二审事实和证据
二审法院认定的事实与一审认定一致。

3、二审判案理由
二审法院经审理后认为，根据《土地管理法》第六十六条的规定，被上诉人具有作出本案被诉具体行政行为的法定职权。《土地管理法实施条例》第三十二条第（四）项规定，土地行政主管部门履行监督检查职责，除采取《土地管理法》第六十七条规定的措施外，还可以采取下列措施：（四）对涉嫌土地违法的单位或者个人，停止办理有关土地审批、登记手续。被上诉人经审查了上诉人签订的《土地出让合同》、上诉人取得的《上海市房地产权证》等证据，认定上诉人因涉案土地两年未予开发，涉嫌闲置土地违法行为的主要证据充分，适用法律并无不当。被诉具体行政行为系针对上诉人涉嫌闲置土地违法行为所作的程序性措施，并未对上诉人实体权利最终予以确定。需要指出的是，行政机关在行政管理过程中为制止违法行为，控制危险扩大等情形实施暂时性限制措施后，应当依法及时查清事实，并作出最终处理决定。至于审理中双方当事人提及上诉人是否确实已经构成闲置土地违法行为，不属本案审理范围。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，予维持。上诉人的上诉请求，缺乏事实根据和法律依据，二审法院不予支持。

4、二审定案结论
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。

(七)解说
对涉嫌土地闲置行为采取必要的限制措施，对于加大闲置土地处置力度，促进土地节约集约利用，整顿土地市场，合理调控房地产价格等领域具有重要作用，也是当前政府和群众关注的一个问题。《土地管理法实施条例》第三十二条第（四）项规定，土地行政主管部门履行监督检查职责，可以采取下列措施：（四）对涉嫌土地违法的单位或者个人，停止办理有关土地审批、登记手续。本案涉及的主要焦点是这种限制措施的司法审查，包括行为性质的认定，行为可诉性的判断和审查限度等几方面问题。
第一，限制措施的行为性质。从《土地管理法实施条例》第三十二条第（四）项的规定来看，土地行政主管部门对涉嫌土地违法的单位或者个人，采取停止办理有关土地审批、登记手续的措施，限制其获取土地审批、登记的权利，是一种不利行政行为。典型的不利行政行为包括行政处罚和行政强制措施等。本案所涉限制措施与行政处罚有本质区别：行政处罚必须以实施违法行为为前提，以惩戒违法行为人为目的，是一种最终的不利处理。而本案所涉限制措施是在监督检查过程中发现涉嫌违法行为，以防止危害发生扩大为目的而采取的暂时性限制。试想继续为涉嫌土地违法的单位或者个人办理有关土地审批、登记手续，很可能导致违法后果进一步扩大，甚至因为物权法上的相关规定而产生权利无法回转的后果，因此法律规定相应的限制措施是很有必要的。这种限制措施具有暂时性，行政机关在行政管理过程中采取限制措施后，应当依法及时查清事实，并作出最终处理决定。本案所涉限制措施与行政强制措施有相似之处：根据行政强制法的规定，行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民、法人或其他组织的权利实施暂时性限制的行为。从行为的负担性、强制性、暂时性和目的性来看，两者均有一致之处。但两者的区别在于本案所涉限制措施系对相对人获得行政审批、登记的程序性权利采取限制，并不涉及实体权利，而行政强制措施系对相对人的人身自由或者财物进行限制，对象是相对人业已取得的实体权利。经与行政处罚和行政强制措施的对比，我们认为这种限制措施应定性为以防止涉嫌土地违法行为的危害后果为目的，对土地审批、登记等程序权利的暂时性限制。
第二，限制措施的可诉性。这种限制措施虽然难以归入行政处罚或者行政强制措施，但该行为对当事人的程序性权利产生实质性影响，且在土地违法行为的立案查处过程中具有相对的独立性，难以为最终处理结果所涵盖，因此应当认定为独立的具体行政行为，属于行政审判的受案范围。
第三，限制措施的审查限度。根据《土地管理法实施条例》第三十二条第（四）项规定，土地行政主管部门发现涉嫌土地违法，即可对涉案单位或者个人采取停止办理有关土地审批、登记手续的措施，并不以查实违法行为为前提。因此，只要被告认定原告涉嫌土地违法有初步的合理根据，法院即可予以确认。原告虽然提出其行为不构成土地闲置的抗辩，但这有待于被告在调查过程中进一步核实，不属于本案审查的范围。应当指出的是，被告在采取限制措施后应当依法及时查清事实，听取原告的陈述申辩，在综合考虑后作出最终处理决定。如果采取限制措施已无必要，应当及时予以解除。
（张秋萍、李岳）