一、首部

1．判决书字号：北京市第一中级人民法院行政判决书（2012）一中行初字第1895号。

2．案由：政府信息公开。

3．诉讼双方
原告：赵某。
委托代理人王娴。
委托代理人周悟权。
被告：中华人民共和国卫生部。
法定代表人陈竺，部长。
委托代理人沈闰州，男，中华人民共和国卫生部干部。
委托代理人陈长斌，北京市德恒律师事务所律师。

4．审级：一审。

5．审判机关和审判组织
审判机关：北京市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：梁菲；代理审判员：曹炜、龙非。

6．审结时间：2012年10月17日。

二、诉辩主张

1．被诉具体行政行为
2012年1月20日，被告针对原告的政府信息公开申请，作出卫政申复[2012]1001号《非本机关政府信息告知书》（以下简称被诉告知书），内容如下："赵某：我办于2012年1月10日收到您寄来的《政府信息公开申请表》，要求公开《生乳》（GB19301-2010）等66项食品安全国家标准审查、讨论中专业分委员会编写的会议纪要"。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）、《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》和《卫生部关于做好贯彻实施〈中华人民共和国政府信息公开条例〉工作的通知》，答复如下：食品安全国家标准审评委员会是负责审查食品安全国家标准草案科学性和实用性等内容的技术机构，其会议纪要不属于卫生部政府信息公开范围。

2．原告诉称
被告作为掌握会议纪要信息的行政机关，负有公开信息的法定义务，被告的答复事实不清，适用法律错误。原告要求法院判决撤销被诉告知书，判令被告公开原告申请的政府信息。

3．被告辩称
（1）原告申请公开的政府信息的制作单位是食品安全国家标准审评委员会（以下简称审评委员会），非卫生部。（2）《食品安全国家标准管理办法》并未规定会议纪要应报送卫生部，因此卫生部未曾获取上述信息。（3）会议纪要与原告特殊需要无直接关系。（4）根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）规定"行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。"该会议纪要即属于过程性信息，一旦公开可能影响社会稳定，增加行政管理工作负担。（5）被告已经公开了《生乳》（GB19301-2010）等66项食品安全国家标准。被告请求法院驳回原告的诉讼请求。

三、事实和证据
原告于2012年1月4日向被告申请公开"《生乳》（GB19301-2010）等66项食品安全国家标准审查、讨论中专业分委员会编写的会议纪要"；用途为"购买生乳、了解标准制定情况"；所需信息的提供方式为"纸质"；获取信息的方式为"邮寄"。被告于2012年2月9日收到原告的政府信息公开申请，于2012年1月20日作出被诉告知书。原告不服被诉告知书，向本院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1、原告提交的《卫生部信息公开申请表》，证明原告申请公开的内容；
2、原告申请信件的邮寄信封，证明被告收到原告申请日期为2012年1月10日；
3、被诉告知书；
4、卫生部《挂号登记清单》，证据3、4证明被告在法定期限内作出答复；
5、卫生部已经公开的《生乳》等66项国家标准征求意见稿、发布标准、社会关心问题的相关问答、专家解读等网页，证明卫生部在制定相关标准过程中，已经在其政府信息公开范围内履行了公开职责；
6、购物小票4张，证明原告与本案有利害关系。

四、判案理由
北京市第一中级人民法院经审理认为：《条例》第二条规定："本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。"第十七条规定："行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。"第二十一条第（三）项规定："依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式"。《食品安全国家标准管理办法》第二十四条第二款规定："专业分委员会应当编写会议纪要，记录讨论过程、重大分歧意见及处理情况。"本案中，被告针对原告要求公开上述会议纪要的申请，作出《非本机关政府信息告知书》，认为审评委员会属于技术机构，其会议纪要不属于卫生部政府信息公开的范围，因此本案的争议焦点即为卫生部是否是上述会议纪要的制作机关。
《中华人民共和国食品安全法》第二十一条第一款规定："食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号。"第二十三条第一款规定："食品安全国家标准应当经食品安全国家标准审评委员会审查通过。食品安全国家标准审评委员会由医学、农业、食品、营养等方面的专家以及国务院有关部门的代表组成。"《中华人民共和国食品安全法实施条例》（以下简称《食品安全法实施条例》）第十七条第一款规定："食品安全法第二十三条规定的食品安全国家标准审评委员会由国务院卫生行政部门负责组织。"《食品安全国家标准审评委员会章程》第六条规定："委员会设委员若干，由医学、农业、食品、营养等方面的专家以及国务院有关部门的代表组成。由国务院有关部门和相关机构推荐的专家，经遴选并向社会公示后，由卫生部聘任......。"第二十六条规定："委员会的工作经费纳入卫生部部门预算管理......"第三十条规定："本章程经主任会议审议通过，由卫生部批准生效。"根据上述规定，审评委员会的委员由卫生部聘任，其经费由卫生部予以保障，系卫生部为履行其制定食品安全国家标准的法定职责而组织成立的不具有独立法人资格的专业技术机构。
《食品安全法实施条例》第十七条第二款规定："食品安全国家标准审评委员会负责审查食品安全国家标准草案的科学性和实用性等内容。"《食品安全国家标准管理办法》第三条第二款规定："审评委员会设专业分委员会和秘书处。"第二十条规定："食品安全国家标准草案按照以下程序审查：（一）秘书处初步审查；（二）审评委员会专业分委员会会议审查；（三）审评委员会主任会议审议。"第二十八条规定："秘书处对报批材料进行复核后，报送卫生部卫生监督中心。"第二十九条第二款规定："审核通过的标准由卫生部卫生监督中心报送卫生部。"根据上述规定，卫生部是食品安全国家标准的制定机关，审评委员会对于食品安全国家标准的审查是制定食品安全国家标准的一项必经程序，该程序既是法律法规的明确规定，亦属于卫生部履行其制定食品安全国家标准这一法定职责的一个环节，故审评委员会专业分委员会编写的会议纪要即属于卫生部在履行其法定职责过程中制作的政府信息。被告以原告申请公开的政府信息非由其制作为由不予公开，该理由缺乏事实和法律依据。
综上，被告作出的被诉告知书事实不清，本院应予撤销。原告关于撤销被诉告知书的诉讼请求具有事实和法律依据，本院应予支持；被告应于本判决生效后，对原告的申请依法进行调查裁量，重新作出答复。因本案不涉及上述会议纪要是否应当公开的问题，原告关于判令被告公开原告申请的政府信息的诉讼请求，本院予以驳回。

五、定案结论
北京市第一中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、撤销被告中华人民共和国卫生部于2012年1月20日作出的卫政申复[2012]1001号《非本机关政府信息告知书》；
二、被告中华人民共和国卫生部于法定期限内对原告的政府信息公开申请予以重新答复；
三、驳回原告赵某的其他诉讼请求。

六、解说
本案的争议焦点问题为专业技术机构制作形成的信息是否属于政府信息，如系政府信息应由哪个机构公开。我们认为，此类问题首先应当分析相关信息所指向的行政职责；其次应当对专业技术机构的法律地位以及与行政机关之间的关系等因素进行综合考虑。
《条例》第二条规定："本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。"是否与履行行政职责相关、与何种行政职责相关，是判断某一信息是否属于政府信息的关键因素。在现代社会中，履行行政职责（比如制定规范性文件）往往是一个动态的过程，在这个过程中可能涉及一些专业技术问题。为了保证技术上的准确性，行政机关往往会将这些技术性问题交给专业机构进行判断；待专业机构作出技术判断之后，行政机关再根据技术判断结果并综合其他考虑因素（如社会影响、法律要件是否具备等）作出最终行为。在通常情况下，专业机构仅就技术性问题作出判断，即使判断结果为负面，也并非意味着某项行政管理行为法律意义上的终结（法律意义上的终结须由行政机关作出）。因此，作为某一行政管理行为前置型要素的技术判断，就其实质而言已非纯粹意义上的事实判断，而是内化为行政管理过程中的一个环节。若行政机关本身具备人力技术条件，这一环节可以由行政机关自身完成；行政机关也可以基于经济、效能的考虑将这个具有较高技术因素的环节委托给具有一定独立性的机构进行。因此，对于涉及专业机构的政府信息公开，关键在于明确该技术判断行为究系该机构一个独立的不涉及行政管理因素的纯粹技术判断，还是属于行政管理职责中的过程性因素；如系后者，则该技术判断行为纳入了行政管理过程中，因而对于因技术判断而产生的相关信息，行政机关不得以该信息非其自身制作产生而否认其政府信息的性质。
一旦判定专业机构制作的信息属于政府，则需进一步判断该信息的公开主体。从理论上而言，专业机构可以分为独立型和非独立型两种类型，独立型是指专业机构是具有独立承担法律责任能力的法人，非独立型是指专业机构是不具有独立承担法律责任能力的非法人机构。如果行政管理中的技术判断行为系由非独立型专业机构作出，则因其本身不具备承担法律职责的主体资格，其不能作为政府信息公开的被申请方，公开相关信息的无疑应当由行政机关承担。
如果专业机构属于独立型，则对于公开主体应当进一步分析。在独立型专业机构之下，常见的又有非隶属型、半隶属型和隶属型三种亚型。非隶属型是指专业机构在法律上与行政机关之间没有隶属关系，专业机构受行政机关委托，就委托的事项提供专业技术服务，如司法鉴定等。半隶属型是指专业机构在法律上由行政机关设立或两者之间有隶属关系，但专业机构中的技术人员系由其聘任的非专职的兼职人员。隶属型是指专业机构的组织和人员都隶属于行政机关，其技术人员属于行政机关的在编人员。我们认为上述三种亚型虽然具备独立承担法律责任的能力，但其是否具备承担行政法律责任的能力并作为政府信息公开的主体，要根据其是否具有法律、法规和规章授权的行政主体地位而定。一般情况下专业机构不具有法律、法规和规章授权的行政管理职责，其专业判断行为仅系完成行政机关的委托，故其因专业判断形成的相关信息，应由行政机关承担政府信息公开的义务。特殊情况下，专业机构可能部分地具有一些与专业判断相关的授权职责，针对这部分信息，例外地专业机构也可能作为政府信息公开的主体；即使如此，作为某项行政职责的最终承担着行政机关也可能作为保存机关而负有公开的义务。
在本案中，首先，制定食品安全国家标准无疑属于一项法律明确规定的由被告行使的行政职责；原告申请公开的会议纪要是食品安全国家标准技术审评过程中形成的信息，而审评是制定食品安全国家标准的一项必经程序，因此其当属行政职责范畴。其次，审评委员会的专家由某部聘任，审评委员会的办事机构设在某部，审评委员会的经费也由某部予以保障，而审评委员会本身系不具有独立法人资格的技术机构，审评委员会与某部之间的隶属依附关系是显而易见的；最后，法律明确规定某部是食品安全国家标准的制定机关，而相关法律法规又没有授权审评委员会除了技术判断之外的行政管理职责，因此审评委员会不具有公开其下属专业分委员会编写的会议纪要的行政职责能力，故相应的政府信息公开职责应由某部承担。
(曹炜)