（一） 首部

1.判决书字号：江苏省南通市港闸区人民法院（2014）港行初字第00113号判决书。

2.案由：政府信息公开

3.诉讼双方
原告南通天威置业有限公司。
法定代表人高某，职务董事长。
委托代理人戴建军。
委托代理人陈刚，江苏晨刚律师事务所律师。
被告南通市物价局。
法定代表人赵某，职务局长。
委托代理人胡某，南通市物价局副局长。
委托代理人孙东强，江苏崇诚律师事务所律师。

4.审级：一审。

5．审判机关和审判组织
审判机关：江苏省南通市港闸区人民法院。
合议庭组成人员：审判员刘海燕。

6．审结时间：2014年7月10日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2014年4月9日，被告南通市物价局作出[2014]通价依复第4号《政府信息公开申请答复书》，对原告天威置业关于公布被告南通市物价局下发的通价产[2010]45号及通价产[2011]173号文件的价格核定依据及法律依据的信息公开申请作出答复，认为原告天威置业申请的信息属于该机关依申请公开的政府信息。将《中华人民共和国价格法》、江苏省物价局苏价工[2009]414号、苏价工[2009]415号、苏价工[2011]214号文件的复印件提供给原告天威置业。

2.原告诉称
被告南通市物价局提供的信息中没有与其制定的通价产[2010]45号及通价产[2011]173号文件的任何关联内容，被告南通市物价局更未将核定价格的实质性内容（文件中提及的调查核算）做任何公开。新建居住区供配电工程是各类房屋建筑的附属设施，被告南通市物价局制定的通价产[2010]45号、通价产[2011]173号文件将该工程指定给供电企业承建，与"建筑法"、国家计价格[2001]585号文件、"价格法"、"江苏省定价目录"、"物权法"相悖，应属无效文件。因此，被告南通市物价局的答复不能满足申请人的请求，违反了《信息公开条例》第九条、第十条的规定。

3.被告辩称
1.被告南通市物价局于2014年3月24日收到原告天威置业的申请，于同年4月9日作出书面答复并提供证据资料，程序合法，行为适当。2.被告南通市物价局制定的通价产[2010]45号、通价产[2011]173号文件是根据《中华人民共和国价格法》的规定，履行被告作为南通市人民政府价格主管部门负责本行政区域内的价格工作、履行行政管理职能的行政行为。通价产[2010]45号文件的内容是根据苏价工[2009]414号和苏价工[2009]415号文件精神，结合本市实际，经调查核算、集体审议，并报市政府同意，确定本市新建居住区供配电工程价格标准。通价产[2011]173号内容为转发省物价局制定的苏价工[2011]214号文件。被告南通市物价局在答复中依法公开上述内容符合原告天威置业的申请和《政府信息公开条例》对于公开内容和公开程序及方式的规定，属于合法有效的信息公开。3.苏价工[2009]415号文件规定了各市的价格区间，明确由各市制定具体执行的价格，被告南通市物价局在确定本市及所属县（市、区）具体价格水平时，依据省局文件，结合本市各区域经济发展不完全均衡的具体实际，确定了适当梯度的具体价格水平。鉴于本市各县级区域发展的不均衡状况属常规事实，不需要特别的专门性调研，所以没有具体资料。文件中"结合我市实际，经调查核算、集体审议，并报市政府同意"是政府定价行为的程序性描述，是对具体价格水平内部认定的过程，并非价格核定的依据。被告南通市物价局在开展调查核算工作中进行了调研，对各地竣工工程的造价情况进行了抽查性摸底，但开展过程中只有一些工作底稿，未形成相对完整的记录予以保存。故被告南通市物价局核定具体价格的依据，只有江苏省物价局的相关文件以及《中华人民共和国价格法》。对于通价产[2010]45号文件中价格核定，被告没有其他针对原告申请应当公开而没有公开的信息。4.原告的诉讼理由是对文件内容的异议，与评判本案政府信息公开答复行为不具有关联性，更不能作为评判答复行为或者答复内容是否合法的理由与依据。

（三）事实和证据
江苏省南通市港闸区人民法院经公开审理查明：原告天威置业向被告南通市物价局申请公开"被告南通市物价局制定通价产[2010]45号文件、通价产[2011]173号文件的价格核定依据及法律依据"。被告南通市物价局作出答复并一并提供《中华人民共和国价格法》、江苏省物价局苏价工[2009]414号、苏价工[2009]415号、苏价工[2011]214号文件的复印件。原告天威置业认为答复中没有与其制定的通价产[2010]45号及通价产[2011]173号文件的任何关联内容，被告南通市物价局更未将核定价格的实质性内容（文件中提及的调查核算）做任何公开。请求判决撤销被告南通市物价局作出的[2014]通价依复第4号《政府信息公开申请答复书》，并责令被告南通市物价局重新作出行政答复。
上述事实有下列证据证明：
被告提供的证据有：
一、证据材料
1.原告天威置业提交的政府信息公开申请，特快、挂号邮件签收单，证明被告南通市物价局于2014年3月24日收到原告天威置业申请的事实。
2.（2014）通价依复第4号《政府信息公开申请答复书》及送达回执，证明被告南通市物价局向原告天威置业作出信息公开答复的事实。
3. 江苏省物价局苏价工[2009]414号《江苏省新建居住区供配电工程价格管理暂行办法》
4. 江苏省物价局苏价工[2009]415号《省物价局关于公布新建居住区供配电工程价格标准的通知》
5. 江苏省省物价局苏价工[2011]214号《江苏省物价局关于完善新建居住区供配电工程价格管理的通知》
证据3-5，证明被告南通市物价局针对原告天威置业申请所作的答复内容。
6.通价产[2010]45号《关于公布南通市新建居住区供配电工程价格标准的通知》
7.通价产[2011]173号《关于贯彻省物价局完善新建居住区供配电工程价格管理的通知》
证据6-7，证明原告天威置业申请中所涉文件及其内容。
二、法律法规
《中华人民共和国价格法》、《政府信息公开条例》
原告提供的证据有：
1.《关于请求公布南通市物价局文件通价产[2010]45号、通价产[2011]173号价格核定依据及法律依据的申请》及（2014）通价依复第4号《政府信息公开申请答复书》、苏价工[2009]415号文件，证明原告天威置业向被告南通市物价局申请信息公开以及被告南通市物价局作出答复并提供相关文件的事实。
2.通价产[2010]45号《关于公布南通市新建居住区供配电工程价格标准的通知》、通价产[2011]173号《关于贯彻省物价局完善新建居住区供配电工程价格管理的通知》，证明原告天威置业申请中所涉文件内容。

（四）判案理由
江苏省南通市港闸区人民法院经审理认为：根据原告天威置业的申请可以明确，其要求被告南通市物价局公开的政府信息是针对通价产[2010]45号、通价产[2011]173号的相关内容，具体包括两个部分，一是制定文件的价格核定依据，二是制定文件的法律依据。
针对原告天威置业所提出的价格核定依据及法律依据，被告南通市物价局提供了《中华人民共和国价格法》以及江苏省物价局的相关文件。根据《中华人民共和国价格法》第五条的规定，被告南通市物价局将《中华人民共和国价格法》作为其制定规范性文件确定价格的法律依据并无不当。被告南通市物价局提供的苏价工[2009]414号《江苏省新建居住区供配电工程价格管理暂行办法》第九条明确，省价格主管部门根据国家有关规定和政策，制定全省新建居住区供配电工程价格指导标准。各市价格主管部门根据省有关规定和价格幅度，分市、县制定供配电工程统一价格。苏价工[2009]415号《省物价局关于公布新建居住区供配电工程价格标准的通知》确定了全省各市新建居住区供配电工程价格区间指导标准并要求各市物价局抓紧测算并分市、县公布供配电工程统一的价格标准，其中南通市的区间价格为160-200元/平方米。苏价工[2011]214号《江苏省物价局关于完善新建居住区供配电工程价格管理的通知》是苏价工[2009]414号《江苏省新建居住区供配电工程价格管理暂行办法》的修改完善，其中明确各市可根据具体情况，在对已竣工工程项目进行成本审核的基础上，按照收支基本平衡的原则，适当调整收费标准。由此可见，江苏省物价局制定的上述三个文件均要求各市物价部门根据实际情况确定本地的供配电工程的指导价格，被告南通市物价局将其与《中华人民共和国价格法》共同作为自己制定通价产[2010]45号文件、通价产[2011]173号文件的法律依据并无不当，可以视为原告天威置业关于法律依据的公开申请已经得到了满足。
但是，除了法律依据之外，原告天威置业还要求被告南通市物价局对制定文件的价格核定依据进行公开。在本案审理中，原告天威置业坚持主张被诉答复中未涉及价格核定的任何实质性内容，被告南通市物价局则认为调查核算中没有形成原告天威置业所主张的制定文件的价格核定依据相关材料，也不可能为了原告的申请进行汇总、加工或者制作。从双方当事人的上述诉辩意见可以明确，被诉答复中仅仅回应了原告天威置业关于制定文件的法律依据的公开申请，对于制定文件的价格核定依据仅公开了上级机关规定的价格区间，对于原告天威置业信息公开申请所涉文件中规定的具体价格的核定依据，被告南通市物价局在答复中则未有提及。显而易见，被告南通市物价局所作答复遗漏了原告天威置业的第一项信息公开请求。即使原告天威置业主张的这一信息本身并不存在，被告南通市物价局也应当在答复中对原告予以告知。向相对人履行相关告知义务是行政机关依法行政，保障相对人合法权益的最基本的要求。对于依申请的信息公开答复行为而言，当行政机关不能满足申请人的要求时，更应当对申请人作出明确的告知，进行合法合理的解释和说明。这是行政机关在履行信息公开答复义务时依法应当作出的回应。《条例》第二十一条明确规定，对于不存在的政府信息，行政机关应当告知申请人。《最高人民法院<关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定>》第五条规定，被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。由于被告南通市物价局未能提供任何证据证明履行了上述义务，其信息公开答复行为的合法性自然无法得到人民法院的支持。
政府信息公开诉讼的终极目的在于保护当事人的知情权。在本案审理中，被告南通市物价局认为原告所申请的制定文件的价格核定依据信息根本不存在，庭审中又对此作了较为详细的说明，原告天威置业也未能提供任何证据证明被告南通市物价局持有这一信息，因此，没有必要判决被告南通市物价局对原告天威置业的这一请求再作答复。

（五）定案结论
江苏省南通市港闸区人民法院依照《最高人民法院<关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定>》第十二条第（一）项、《最高人民法院关于〈执行中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（一）项之规定，作出如下判决：
一、确认被告南通市物价局作出的[2014]通价依复第4号《政府信息公开申请答复书》违法。
二、驳回原告南通天威置业有限公司要求被告南通市物价局重新作出行政答复的诉讼请求。

（六）解说
一、行政机关制定规范性文件的事实依据和法律依据是否属于政府信息？
本案中原告要求被告公开规范性文件中价格核定依据及制定文件的法律依据。显然，被告制定文件的行为属于抽象行政行为。根据我国行政诉讼法的规定，抽象行政行为明确排除在行政诉讼受案范围之外。但针对抽象行政行为能否申请政府信息并对由此产生的争议能否提起行政诉讼时审理政府信息公开案件中出现的新问题。笔者认为，抽象行政行为中的信息也应纳入政府信息的范畴。第一，《条例》中政府信息的定义并未将抽象行政行为排除在外。根据《条例》第二条之规定，政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。行政机关履行职责有多种方式，既有针对特定相对人作出的具体行政行为，也包括通过制定一定范围内普遍适用的规范性文件进行行政管理。因此，对于行政机关履行制定规范性文件职责过程中制作或者获取的信息也应属于政府信息。如《价格法》第十八条规定，对于特定商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价。本案被告制定相关文件的行为是其作为县级以上政府价格主管部门履行职责的行政行为。因此，原告所申请的信息属于被告在履行职责过程中形成的信息。
第二，行政机关制定规范性文件的行为也应通过政府信息公开的方式实现透明，接受监督。新修改的《行政诉讼法》增加了规章以下规范性文件的附带审查，在一定程度上将制定规范性文件的行为纳入行政诉讼的审查范围内，实质上也是增加了对规范性文件制定行为的审查渠道。虽然规范性文件不直接对相对人的权利义务产生实际影响，但规范性文件有时是引发争议的根源。行政机关制定规范性文件中的信息公开对提高行政机关依法行政，加强监督具有极大的必要性。
二、行政机关对申请人提出的政府信息申请未作答复构成违法，是否必须判决行政机关重新作出答复？
一般情况下，行政机关对申请人提出的政府信息申请未作答复违法，使得申请人的信息公开的需求未能得到满足，人民法院应当判决被告在一定期限内答复。对于条件成熟，不需要行政机关再行调查、裁量的，可以直接判决要求行政机关公开相关信息。但笔者认为，政府信息公开的中级目的在于保护当事人的知情权，满足申请人的信息公开需求。因此是否必须判决行政机关重新作出答复还应当视具体案情而定。对于人民法院通过审理能确认申请人所申请的信息不存在的，无需判决要求行政机关重新作出答复，而只需对行政机关未作答复的行为确认违法。如本案中，被告对于原告申请的核定价格依据未作答复。尽管被告无论是答辩状中还是庭审中，均解释文件中所写的"经调查核算"是政府定价行为的程序性描述，是对具体价格水平内部认定的过程，调查核算并未形成一定形式记录、保存的信息，因此无任何信息向原告公开。但根据《条例》第二十一条的规定，对于不存在的政府信息，行政机关也应当告知申请人。被告未向申请人履行法定告知和说明理由的义务，答复行为不合法。因此人民法院应当对被告不予答复的行为确认违法。至于是否需要判决被告重新答复，根据本案实际情况，被告对于为何没有原告所申请的核定价格依据进行了充分的说明，原告也未能提供任何证据或法律依据证明被告持有该信息。即使人民法院判决被告重新答复，被告也只是将在法庭上陈述的"信息不存在"的事实通过政府信息公开答复的形式予以再现。显然，本案中判决被告重新答复无任何实质意义，徒增程序空转。从原告的诉讼理由可以看出，原告提起政府信息的根源是对被告在文件中要求按一定价格收取相关费用的合法性产生质疑。通过本案的审理，虽然原告未实质获取有形的信息载体，但被告对于核定价格的过程阐述以及核定价格时未形成调查核实的书面材料的肯定性回答，在事实上也已经满足了原告对被告如何确定价格的知情权，因此，无需要求被告重新作出答复。
综上，对于是否判决被告重新作出答复应当根据实际情况而定。
（刘海燕）